III OSK 1567/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2131/22 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o doręczenie odpisów z akt sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz J. D. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2131/22 oddalił skargę J. D. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o doręczenie odpisów z akt sprawy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z 22 grudnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Wa 1542/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Prezes UODO", "organ") z [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku (skargi) J. D. (dalej: "skarżący") na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych w zakresie wizerunku przez A. S. i M. M.. Powyższe orzeczenie uprawomocniło się wobec jego niezaskarżenia przez żadną ze stron postępowania. W piśmie z 21 kwietnia 2022 r., złożonym do organu drogą elektroniczną (za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej), skarżący sformułował zapytanie, na jakim etapie jest postępowanie, gdyż od uchylenia powołanej na wstępie decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Natomiast jeżeli "skarżeni", tj. A. S. i M. M. złożyli dodatkowe wyjaśnienia w sprawie albo przedłożyli pismo procesowe, to skarżący zażądał "ujawnienia tych dokumentów/stanowiska przez doręczenie odpisu złożonych pism z argumentacją jak we wcześniejszych wnioskach o doręczenie dokumentów z akt sprawy". Ponadto skarżący wniósł o uwzględnienie go w korespondencji prowadzonej przez organ z Rzecznikiem Praw Obywatelskich. W kolejnym piśmie z 2 lipca 2022 r. (przesłanym do Prezesa UODO w dniu 4 lipca 2022 r.) skarżący wystąpił z ponagleniem w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 21 kwietnia 2022 r. o wydanie i doręczenie dokumentów z akt. Jednocześnie w ww. piśmie z 2 lipca 2022 r. zawarł siedem wniosków dowodowych. Prezes UODO postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. nr [...], na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 i § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 r. z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2019 r. poz. 1781, zwanej dalej: "u.o.d.o."), odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o doręczenie części akt sprawy. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę J. D. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że podkreślić należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego, zaskarżonym postanowieniem Prezesa UODO rozpoznał wniosek z 21 kwietnia 2022 r. o sporządzenie odpisu części (a nie całości) akt administracyjnych. Uzasadniając ten wniosek skarżący ogólnie odwołał się do argumentacji zawartej w jego wcześniejszych wnioskach o doręczenie dokumentów z akt sprawy. Sąd stwierdził, że skarżący w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem (skargą) z 3 września 2020 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych przez A. S. i M. M., złożył: - wniosek z 28 listopada 2020 r. o doręczenie odpisów dokumentów z akt sprawy, motywując go epidemią SARS-CoV-2 oraz odległością jego miejsca zamieszkania o ok. 400 km od siedziby organu, - wniosek z 4 stycznia 2021 r. o dostęp do akt sprawy w formie elektronicznej, ewentualnie doręczenie mu skanów dokumentów. Powyższe wnioski Prezes UODO rozpoznał odmownie postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...], którego skarżący nie zaskarżył. Sąd I instancji podkreślił, że następnie we wniosku z 22 stycznia 2021 r. skarżący domagał się doręczenia odpisów dokumentów z akt postępowania administracyjnego "z argumentacją jak w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. I OPS 1/18 lub wskazania możliwości skserowania ok. 20 kart z postępowania (...)". Z kolei w piśmie z 25 stycznia 2021 r. skarżący zażądał doręczenia mu pocztą tradycyjną kserokopii dokumentów stanowiących akta postępowania administracyjnego z wyłączeniem pism złożonych przez niego, zgodnie z wykładnią zawartą w ww. uchwale NSA. Organ odmówił uwzględnienia ww. wniosków postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], które także nie zostało zakwestionowane przez skarżącego. Uwzględniając fakt, iż skarżący powołał się we wniosku z 21 kwietnia 2022 r. na okoliczności podane w uprzednich jego wnioskach, tj. epidemię oraz odległość jego miejsca zamieszkania od siedziby organu, Sąd stwierdził, że od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotychczas stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego. Również okoliczność znacznej odległości miejsca zamieszkania skarżącego od siedziby Prezesa UODO nie może stanowić uzasadnienia dla żądania, aby organ skserował skarżącemu i przesłał wybrane dokumenty z akt sprawy. Akta niniejszej sprawy nie wskazują, aby stan zdrowia skarżącego bądź jego sytuacja finansowa uniemożliwiały mu osobiste zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wykonanie w siedzibie organu kopii określonych dokumentów. Skarżący może też ustanowić w tym celu pełnomocnika, którym w myśl art. 33 § 1 k.p.a. może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Nadto o ile trzeba zgodzić się ze skarżącym, że akta administracyjne są dziurkowane i złączone klipsami archiwizacyjnymi, to zauważyć należy, iż z uwagi na ich objętość – 200 kart nie jest łatwe wypięcie z nich dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że trafnie skonstatował Prezes UODO, że z uchwały NSA z 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, nie wynika bezwzględny obowiązek organu przesyłania kopii akt sprawy stronie postępowania, lecz możliwość uwzględnienia takiego wniosku adekwatnie do możliwości technicznych i organizacyjnych organu. Prezes UODO podał konkretne utrudnienia w postaci niedostatecznego wyposażenia w sprzęt umożliwiający kopiowanie/skanowanie dokumentów oraz zakłócania wykonywania przez pracowników ich bieżących czynności związanych ze sporządzaniem pism i wysyłaniem korespondencji. Sąd nie ma podstaw, aby kwestionować oświadczenie Prezesa UODO w tym przedmiocie. Organ administracyjny jest zobowiązany do umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wykonania kopii/skanów dokumentów, lecz w przypadku braku stosownego zaplecza techniczno-organizacyjnego jest uprawniony do odmowy realizacji wniosków polegających na sporządzaniu dla stron kopii z akt sprawy i doręczaniu im tych kopii w wybrany przez nie sposób. Dlatego, w ocenie Sądu, usprawiedliwiona jest odmowa uwzględnienia wniosku skarżącego z 21 kwietnia 2022 r. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że przepisy art. 73 § 2 i § 3 k.p.a. nie miały zastosowania w sprawie skarżącego, gdyż pierwszy z nich, tj. art. 73 § 2 k.p.a. dotyczy uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy bądź wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, a tego rodzaju żądanie nie zostało ujęte we wniosku skarżącego. Natomiast art. 73 § 3 k.p.a. odnosi się do systemu teleinformatycznego, podczas gdy Prezes UODO prowadzi akta administracyjne w formie papierowej i nie posiada ich pełnego odwzorowania w formie elektronicznej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. D., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do sporządzenia - na wniosek strony - kopii dokumentów z akt sprawy. - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania "mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez odstąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od stanowiska zajętego w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18 co skutkowało orzeczeniem sprzecznym z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie udostępnienia akt stronie postępowania administracyjnego". Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzającego wyrok postanowienia Prezesa UODO z dnia [...] października 2022 r. znak [...] oraz nakazanie organowi aby wydał skarżącemu żądane dokumenty z akt, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie złożonej skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UODO wniósł o jej oddalanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że w piśmie z 21 kwietnia 2022 r. skarżący zażądał "ujawnienia tych dokumentów/stanowiska przez doręczenie odpisu złożonych pism z argumentacją jak we wcześniejszych wnioskach o doręczenie dokumentów z akt sprawy", jeżeli "skarżeni", tj. A. S. i M. M. złożyli dodatkowe wyjaśnienia w sprawie albo przedłożyli pismo procesowe. Zatem skarżący nie żądał odpisów dokumentów z całości akt sprawy, ale tylko z "dokumentów /stanowisk" A. S. i M. M. i to jeżeli złożyli oni dodatkowe wyjaśnienia w sprawie albo przedłożyli pisma procesowe do organu po wyroku WSA w Warszawie z 22 grudnia 2021 r. Jak wynika z akt administracyjnych od dnia wydania wyroku WSA w Warszawie z 22 grudnia 2021 r. do dnia złożenia wniosku z 21 kwietnia 2022 r. nie wpłynęły do organu żadne pisma procesowe, ani dokumenty od A. S. i M. M. zawierające dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Wystarczyło zatem poinformować wnioskodawcę, że takie "dokumenty /stanowiska" nie wpłynęły do organu. Takie pismo procesowe A. S. i M. M. z dnia 9 maja 2022 r. (zawierające 8 kart) wpłynęło do organu dopiero w dniu 16 maja 2022 r. Zatem w momencie wpływu do organu ponaglenia z 2 lipca 2022 r. organ już dysponował tym dokumentem. Tym samym stwierdzić należy, że wniosek skarżącego z 21 kwietnia 2022 r. nie zawierał żądania doręczenie odpisów całości akt administracyjnych, a tylko pisma A. S. i M. M. z dnia 9 maja 2022 r. zawierającego 8 kart. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, art. 73 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku sporządzenia i dostarczenia stronie postępowania, na jej żądanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to obejmuje także prawo sporządzenia kserokopii. Przepis ten jednoznacznie wskazuje jednak, że to strona może wykonać kopie lub kserokopie z akt sprawy. Organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie wykonanie tej czynności natomiast nie ma obowiązku jej wykonywania. Wynika to także z art. 73 § 1a k.p.a., który stanowi, że czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu" - wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. II OSK 227/22. Innymi słowy obowiązek udostępnienia stronie akt sprawy nie oznacza bezwzględnego związania organu każdym żądaniem strony o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy. W szczególności dotyczy to żądania wykonania przez organ "za stronę" kopii określonych dokumentów, a następnie przesłania ich stronie. W tym zakresie istotne ograniczenia wprowadza powołany już wyżej przepis § 1a art. 73 k.p.a. Skoro bowiem czynność w postaci wykonania kopii akt sprawy ma być dokonywana osobiście przez stronę (lub przez jej pełnomocnika) w lokalu organu i w obecności jego pracownika, to przerzucanie na organ ciężaru sporządzenia kopii określonych dokumentów i przesłania ich pocztą na adres strony lub jej pełnomocnika wykracza poza uprawnienie strony, o którym mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Uwzględnienie takiego żądania zależy już wyłącznie od innych czynników, chociażby takich jak możliwości techniczne organu, czy ilość dokumentów podlegających skopiowaniu i przesłaniu stronie, co z kolei oznacza, że pozostawione jest racjonalnej ocenie tych okoliczności przez organ. Jednak to na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji akcentować należy konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Jednocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18, w takich sytuacjach przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ w sposób nieuzasadniony odmówił wykonania kserokopii pisma procesowego A. S. i M. M. z dnia 9 maja 2022 r. zawierającego 8 kart z powołaniem się na niedostateczne wyposażenie w sprzęt umożliwiający kopiowanie dokumentów oraz zakłócenia wykonywania przez pracowników ich bieżących czynności związanych ze sporządzaniem pism i wysyłaniem korespondencji. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. przez organ administracyjny. Natomiast niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd I Instancji nie stosował tego przepisu (podstawą wyrokowania był bowiem art. 151 p.p.s.a.), a więc nie mógł go naruszyć. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. "poprzez odstąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od stanowiska zajętego w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18 co skutkowało orzeczeniem sprzecznym z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie udostępnienia akt stronie postępowania administracyjnego". Otóż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost odwoływał się do uchwały NSA z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18 poprawnie wskazując za wspomnianą uchwałą, że z art. 73 § 1 k.p.a. "nie wynika bezwzględny obowiązek organu przesyłania kopii akt sprawy stronie postępowania, lecz możliwość uwzględnienia takiego wniosku adekwatnie do możliwości technicznych i organizacyjnych organu". Zatem Sąd I instancji nie odstąpił do stanowiska zawartego w uchwale NSA z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt I OPS 1/18. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 73 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o doręczenie odpisów z akt sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.