III OSK 1565/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 335/23 w sprawie ze skargi S.D. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 335/23, po rozpoznaniu skargi S.D. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "organ" lub "Prezes UODO") w przedmiocie przetwarzania danych osobowych: stwierdził, że Prezes UODO dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 września 2019 r. (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał skarżącemu od Prezesa UODO sumę pieniężną w wysokości 4.000 zł (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący pismem z dnia 19 września 2019 r. złożył do organu skargę na przetwarzanie jego danych osobowych przez G. S.A. (dalej: "bank") W dniu 5 listopada 2019 r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania, wzywając go do wskazania, kiedy i na jaki adres bank wysyłał korespondencję. Powyższe zostało przez skarżącego wykonane. Następnie pismami z dnia 12 czerwca 2020 r., 18 lutego 2021 r., 29 kwietnia 2021 r. organ informował o kolejnych wezwaniach banku do złożenia wyjaśnień. Każdorazowo organ deklarował, że o wynikach podjętych czynności wyjaśniających skarżący poinformowany zostanie w odrębnym piśmie. W żadnym z ww. pism organ nie wskazał przyczyn, dla których rozpoznanie sprawy odbywa się z naruszeniem ustawowych ram, jak również nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżący nie został również poinformowany o wynikach podjętych czynności wyjaśniających. W związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, skarżący pismem z 18 września 2022 r. złożył do organu ponaglenie. W odpowiedzi na nie Prezes UODO 20 września 2022 r. poinformował skarżącego o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i możliwości skorzystania przez niego z uprawnień do przeglądania akt i wypowiedzenia się w terminie 7 dni. Wobec niewydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej, skarżący pismem z 28 kwietnia 2023 r. wystosował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 19 września 2019 r. W jej treści wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia rozpoznania skargi, stwierdzenie, że: organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; bezczynność organu lub przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. kwoty 15.000 zł, jak również rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w przedmiotowej sprawie podejmował czynności z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr 2016/679, w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, dalej: "rozporządzenie nr 2016/679"), gdyż skarżący został poinformowany o podjęciu czynności w jego sprawie przed upływem trzech miesięcy od daty wniesienia skargi. Organ wskazał, że wzywał bank do złożenia wyjaśnień w sprawie. Niestety bank w toku niniejszego postępowania przedstawiał wyjaśnienia niewystarczające do wydania decyzji administracyjnej, wobec czego organ kilkukrotnie zwracał się do banku o ich uzupełnienie. Skarżący za każdym razem był informowany o podejmowanych w sprawie czynnościach, które nie miały charakteru działań pozornych, a zmierzały bezpośrednio do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym powyżej wyrokiem uwzględnił skargę podkreślając, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący wniósł skargę na bezczynność po upływie trzymiesięcznego terminu określonego w art. 78 ust. 2 RODO. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do organu w dniu 27 września 2019 r. Określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy upłynął zatem w dniu 27 listopada 2019 r. Tymczasem organ wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne w tej sprawie dopiero w dniu 11 maja 2023 r., tj. ponad 3 lata i 5 miesięcy po upływie terminu. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 19 września 2019 r. W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, organ po uzyskaniu w dniu 2 grudnia 2019 r. odpowiedzi banku na pierwsze wezwanie o udzielenie wyjaśnień, kolejną czynność w sprawie podjął w dniu 12 czerwca 2020 r. (tj. po upływie ponad 6 miesięcy). Następnie po uzyskaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. odpowiedzi banku na drugie wezwanie o udzielenie wyjaśnień, organ kolejną czynność w sprawie podjął w dniu 18 lutego 2021 r. (tj. po upływie ponad 7 miesięcy). Po uzyskaniu odpowiedzi banku na kolejne wezwanie o udzielenie wyjaśnień w dniu 25 maja 2021 r. organ nie podejmował zaś jakichkolwiek czynności w sprawie przez 1 rok i 4 miesiące, aż do momentu złożenia przez skarżącego ponaglenia. Prezes UODO nie podejmował również żadnych czynności procesowych w sprawie przez ponad 7 miesięcy po poinformowaniu stron pismem z dnia 20 września 2022 r., że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie okazał się wystarczający do wydania decyzji. Z akt administracyjnych nie wynika, by istniało jakiegokolwiek racjonalne uzasadnienie tak istotnej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Przedstawiona wyżej sekwencja czynności podejmowanych w sprawie w najmniejszym stopniu nie potwierdza twierdzenia organu, że podejmował czynności szybko, dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego w pkt 3 sentencji wyroku sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł, co ma stanowić swego rodzaju rekompensatę za uciążliwości dla skarżącego, związane z długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, wielokrotnie przekraczającym prawem przewidziane terminy. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej jest niższa, niż wnioskowana przez skarżącego, jednak zdaniem Sądu jest ona adekwatna z punktu widzenia realizacji celów tej instytucji, w szczególności uwzględniając, że organ wydał ostatecznie decyzję administracyjną kończącą postępowanie w tej sprawie, w związku z czym brak jest konieczności podejmowania wobec organu działań o charakterze dyscyplinującym. Od powyższego orzeczenia Prezes RODO wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 78 ust. 2 RODO, poprzez błędne przyjęcie, że termin do załatwienia niniejszej sprawy upłynął w dniu 27 listopada 2019 r., a tym samym, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego, podczas gdy organ nie uchylał się od rozpoznania niniejszej sprawy i zakończył ją wydaniem decyzji w możliwie najkrótszym terminie. Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia przez NSA powyższego zarzutu, zarzucił naruszenie: 2) art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy nie można uznać, aby przekroczenie terminów rozpoznania niniejszej sprawy miało charakter kwalifikowany, bowiem organ nie uchylał się od jej rozpoznania i zakończył ją wydaniem decyzji (11 maja 2023 r.) w możliwie najkrótszym terminie, 3) art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przyznanie skarżącemu od Prezesa UODO sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł w sytuacji, gdy suma ta jest nieadekwatna z punktu widzenia realizacji celów tej instytucji, w szczególności uwzględniając, że organ wydał decyzję administracyjną kończącą postępowanie w sprawie, natomiast skarżący nie wykazał, aby w związku z nierozpoznaniem jego sprawy doświadczył jakichkolwiek dolegliwości. Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Dodatkowo kasator wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera. W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 78 ust. 2 RODO "Bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77". W doktrynie można spotkać pogląd, że "Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż wskazane w treści tego artykułu. Takim przepisem szczególnym nie jest jednak art. 78 ust. 2 RODO, nie określa on bowiem terminu załatwienia skargi przez organ nadzorczy. Termin trzech miesięcy, o jakim mowa w tym przepisie, odnosi się do wykonania przez organ nadzorczy obowiązku poinformowania strony, której dane dotyczą, o postępach i efektach rozpoznawania jej skargi, z jego upływem RODO łączy możliwość uruchomienia przez podmiot danych środków ochrony prawnej przed sądem - wniesienia skargi na bezczynność organu nadzorczego" (por.: I. Bogucka (w:) Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, D. Lubasz (red.), Warszawa 2019, art. 62). Powyższe zapatrywania przedstawicieli doktryny prawa nie zostały jednak – trafnie - podzielone w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2023 r., III OSK 5190/21 oraz III OSK 4754/21). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zapatrywania wyrażone w powyższych judykatach, przyjmując je za własne. Mając na uwadze istotę problemu w sprawie, jak i podniesione przez organ argumenty należy podkreślić, że trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1871 z późn. zm., dalej: "u.o.d.o."), oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (jak podnosi przywołana wyżej doktryna; zob. też P. Fajgielski (w:) Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych (w:) Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) - a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) - to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać zatem w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o., nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie bowiem z art. 62 u.o.d.o. "W przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach". Co oczywiste, nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu przez dany podmiot skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W realiach rozpatrywanej sprawy wymaga jednakże podkreślenia okoliczność, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu, a zatem skarga kasacyjna organu musiałaby wykazać, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., że normatywnie określone terminy lub ustalone przez organ w trybie art. 36 k.p.a. nie zostały przekroczone. Analiza akt administracyjnych i akt sądowych uzasadnia wniosek, że tak się jednak nie stało. Bezczynność to sytuacja, w której organ nie załatwia sprawy w terminie, bez względu na to, jakie są powody jej niezałatwienia. Zapatrywanie powyższe potwierdza definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ normatywnie określonego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Korelując powyższe zapatrywania z realiami rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że postępowanie przez organem zostało wszczęte w dniu 27 września 2019 r., a zatem trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO upływał 27 grudnia 2019 r. Do 11 maja 2023 r. (to jest do dnia wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie) termin trzymiesięczny, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO upłynął. Zatem organ pozostawał bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w dacie wniesienia skargi. Błędne stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż termin do załatwienia sprawy upływał w dniu 27 listopada 2019 r. nie ma znaczenia dla dokonania oceny kwestii pozostawania organu w bezczynności. Bez wątpienia bowiem organ nie dochował terminu załatwienia sprawy, a przekroczenie terminu jest liczone w latach, a nie w miesiącach. Organ nie dokonał także wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, gdyż kierowane do strony pisma nie spełniały wymagań określonych w art. 36 § 1 k.p.a. (powiadomienie o niedochowaniu terminu, podanie przyczyn zwłoki, wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy). Okresy bezczynności były wielomiesięczne i niczym nieusprawiedliwione. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji bezczynności w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji), jak również wydania dalszych orzeczeń stanowiących następstwo orzeczenia z pkt 1, a mających swoją podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), art. 149 § 2 (pkt 3 sentencji wyroku) oraz w art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt czwarty sentencji wyroku). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest ono okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie okres bezczynności wyniósł łącznie ok. 36 miesięcy, co stanowi dwunastokrotne przekroczenie terminu ustawowego. Nawet w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnych przyczyn procedowania z wielomiesięcznymi przerwami. Trzeba podkreślić, że organ nie podejmował czynności procesowych w okresie ponad 7 miesięcy po poinformowaniu stron pismem z dnia 20 września 2022 r. o zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji. W tej sytuacji podnoszone twierdzenia o konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego są zupełnie gołosłowne. Wobec powyższego trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zasadny także trzeci zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie przewidziane zatem w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. kwestia przyznania od organu sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (albo zastosowanie obu tych środków) pozostawiona została uznaniu sądu administracyjnego (uznaniu sędziowskiemu), a "ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie znalazł ku temu podstaw. Przy czym uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22). Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., I OSK 1143/18). Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r., III OSK 3194/21, 3 września 2021 r., I OSK 361/19 i 21 grudnia 2021 r., II OSK 2326/21). W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ani ich uzasadnienie nie naprowadzają na takie okoliczności, które wskazywałyby na przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic uznania sędziowskiego. Skoro organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa - co nie zostało skutecznie zakwestionowane - to zasadnie Sąd pierwszej instancji skorzystał z dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Tym samym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie mieści się w granicach jego ustawowych uprawnień i zostało prawidłowo uzasadnione przez ten Sąd (s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.