III OSK 1557/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 47/23 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Nr XXXI/652/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Gliwice na lata 2021-2025 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta Gliwice kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 47/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Nr XXXI/652/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Gliwice na lata 2021-2025. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 19 grudnia 2022 r. Wojewoda Śląski (dalej "organ nadzoru") wniósł skargę na uchwałę Nr XXXl/652/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Gliwice na lata 2021-2025 w części określonej w § 7 ust. 4 załącznika do uchwały tabela wiersz 14 (lp. 4, Czynnik powodujący podwyższenie stawki bazowej czynszu) w zakresie sformułowania "lub w budynku po kapitalnym remoncie". Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm., dalej "u.o.p.l.") oraz art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że Rada Miasta Gliwice nie zdefiniowała w załączniku do uchwały (programie mieszkaniowym) pojęcia "kapitalnego remontu", wobec czego nie można precyzyjnie wywieść, które lokale zostaną objęte podwyższeniem stawki bazowej czynszu. Zdaniem organu nadzoru taka regulacja załącznika do uchwały powoduje, że inny organ (podmiot) niż Rada Miasta Gliwice, w drodze innego aktu niż uchwała będzie mógł swobodnie ocenić, czy lokal jest "po kapitalnym remoncie" i czy będzie objęty stawką czynszu podwyższoną o 50%. Jest to sprzeczne z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, iż wyłącznie organ stanowiący miasta jest upoważniony do ustalenia warunków obniżania czynszu. Inny organ (podmiot) niż Rada Miasta Gliwice nie jest kompetentny swobodnie oceniać, czy konkretny lokal kwalifikuje się do lokali "po kapitalnym remoncie", a w konsekwencji czy podlega podwyższonej stawce czynszu o 50%. Organ nadzoru wskazał ponadto, iż przy takiej konstrukcji załącznika do uchwały adresat aktu normatywnego nie jest w stanie samodzielnie w sposób precyzyjny ustalić, czy dany lokal podlega podwyższonej stawce czynszu o 50%. Zaskarżona uchwała ma bowiem walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc powinna w sposób precyzyjny i kompleksowy realizować delegację ustawową, a regulacje w niej zawarte powinny być jasne, czytelne i przejrzyste. Ponieważ takie nie były, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w § 7 ust. 4 – tabela – wiersz 1a (lp. 4, Czynnik powodujący podwyższenie stawki bazowej czynszu) w zakresie sformułowania "lub w budynku po kapitalnym remoncie" załącznika do uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Miasta Gliwice wyjaśniła, że pojęcie "remont kapitalny" nie wymaga wprowadzenia definicji legalnej. Ustalenie jego znaczenia jest bowiem możliwe w drodze wykładni językowej. Mając jednak na uwadze podniesione w skardze zarzuty, Rada Miasta na sesji w dniu 12 stycznia 2023 r. wprowadziła do zaskarżonej uchwały definicję remontu kapitalnego w następującym brzmieniu "przez remont kapitalny należy rozumieć wykonanie robot budowlanych w istniejącym budynku, którego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia i tym samym budynek nie nadaje się do dalszego użytkowania, przy czym zakres remontu kapitalnego budynku wymaga uprzedniego wykwaterowania wszystkich osób z budynku". Jednocześnie Rada Miasta Gliwice zauważyła, że organ nadzoru pominął wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem w wyznaczonym terminie. Wniosła o odrzucenie skargi jako bezprzedmiotowej, względnie o jej oddalenie. Do odpowiedzi na skargę dołączyła uchwałę z dnia 12 stycznia 2023 r. nr XLIII/887/2023 w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/6521/2021 Rady Miasta Gliwice z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Gliwice na lata 2021-2025. W dniu 9 marca 2023 r. WSA w Gliwicach wydał wyrok opisany na wstępie, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że wśród zarzutów postawionych w skardze nie ma takiego, który dowodziłby istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta Gliwice, a więc takiego, które byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym i rodziło konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie Sądu I instancji posłużenie się w uchwale zwrotem "budynek po kapitalnym remoncie" nie stanowi o takim naruszeniu. Po pierwsze dlatego, że ustawowa definicja remontu znajduje się w przepisach prawa budowlanego, W art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) i zgodnie z nią jest nim wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem Sądu I instancji w takim razie połowa z kwestionowanego przepisu uchwały Rady Miasta Gliwice ma swą definicję ustawową i jest jasna. Dodanie do tego zapisu określenia "kapitalny", czasem również "generalny", oznacza jedynie zakres prac remontowych, co jest do ustalenia w drodze wykładni językowej. Określenie "remont kapitalny" występuje bowiem w mowie potocznej i odnosi się do całościowej naprawy budowli lub jej części. Jednocześnie definicja remontu kapitalnego funkcjonuje również w statystyce państwowej jako roboty remontowe mające na celu przywrócenie budynkom pierwotnej lub prawie pierwotnej wartości technicznej i użytkowej; o zaliczeniu wykonanych remontów do kategorii remontu kapitalnego decyduje kryterium ilości (co najmniej 60%) wszystkich podstawowych elementów budowlanych i instalacyjnych poddanych naprawom głównym bądź wymianom, których przeprowadzenie wymagało wykwaterowania osób z lokali mieszkalnych (wszystkich bądź niektórych). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pojęcie "remont kapitalny" występuje także w innych przepisach uchwały Rady Miasta Gliwice, które nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. Mowa tu o § 3 pkt 5 podpunkt 3 i 4. Jest tam "również remont bieżący" jako polegający na drobnych naprawach, uzupełnieniach, konserwacji, co również jest pomocne w interpretowaniu "remontu kapitalnego". Sąd I instancji wskazał, że użycie określenia "budynek po kapitalnym remoncie" dla oznaczenia okoliczności wpływającej na podwyższenie stawki bazowej czynszu nie jest tak istotnym naruszeniem prawa, które uzasadniałoby ingerencję organu nadzoru w samorządność gminy. Każdy akt prawa, w tym prawa miejscowego, jako tworzony w języku, siłą rzeczy będzie zawierał terminy wymagające interpretacji, co jest naturalną rzeczą w stosowaniu prawa. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała Rady Miasta Gliwice nie jest napisana w kwestionowanym punkcie tak, by stwarzała szczególne trudności interpretacyjne, a w razie sporu lokatorowi przysługuje prawo wystąpienia na drogę sądową przed sądem powszechnym, ochrona jego interesów jest więc zabezpieczona. Sąd I instancji zaznaczył, że – mimo zmiany uchwały – postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 19 maja 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 u.o.p.l w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że posłużenie się w uchwale zwrotem "budynek po kapitalnym remoncie" nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy w przedmiotowym załączniku do uchwały (programie) nie zdefiniowano pojęcia "budynku po kapitalnym remoncie", co spowodowało, że z przepisów ww. załącznika do uchwały nie można wywieść, które lokale zostaną objęte podwyższeniem stawki bazowej czynszu, jak również prowadzi do sytuacji, w której inny organ (podmiot) niż Rada Miasta Gliwice, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł swobodnie ocenić (poza uchwałą), czy lokal jest zlokalizowany w "budynku po kapitalnym remoncie" i czy będzie objęty podwyższoną stawką czynszu, co w konsekwencji stanowi istotne naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. załącznika do uchwały w omawianej części; 2. art. 94 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990r. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyżej opisane naruszanie, tj. naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 4 u.o.p.l. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkuje nieważnością uchwały w ww. części. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gliwice wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej – jednostki samorządu terytorialnego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Rada Miasta przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Ponieważ skarga kasacyjna wskazuje na podstawy opisane w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z powołanym w pierwszym zarzucie kasacyjnym art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm., dalej "u.o.p.l.") rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolei art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. stanowi, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. W myśl art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, na czym polega zarzucana zaskarżonemu wyrokowi błędna wykładnia powołanych przepisów, ani tym bardziej jej nie wykazał – i już z tej przyczyny omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarga kasacyjna w istocie zmierza jednak do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji oceny co do dopuszczalności posłużenia się przez prawodawcę lokalnego określeniem "budynek po kapitalnym remoncie" w hipotezie normy przewidującej podwyższenie stawki bazowej czynszu – bez jednoczesnego sformułowania legalnej definicji tego pojęcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji w tej mierze jest trafna, a supozycja skarżącego kasacyjnie, jakoby odnośne pojęcie było nazbyt nieprecyzyjne, nieostre i niejasne, by stanowić element normy prawnej – nie znajduje uzasadnienia. Nie można też podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że posłużenie się pojęciem, o którym mowa, spowoduje, iż "inny organ (podmiot) niż Rada Miasta Gliwice, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł swobodnie ocenić (poza uchwałą), czy lokal jest zlokalizowany w »budynku po kapitalnym remoncie« i czy będzie objęty podwyższoną stawką czynszu". Pojęcie "kapitalnego remontu" wstępuje w języku potocznym (naturalnym), w języku prawniczym i w języku prawnym – i jego znaczenie było nieraz rekonstruowane, także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo można wskazać na wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2001 r., II SA/Kr 1974/98, w którym wyjaśniono, że "w języku polskim, przez remont kapitalny rozumie się remont, który polega na wymianie i naprawie zużytych ważnych zespołów i części obiektu oraz przywrócenie do stanu pierwotnego jego wartości użytkowej". Z kolei w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2064/14, Naczelny Sąd Administracyjny brał pod uwagę ustalenia planu miejscowego traktujące o zakazie "remontów kapitalnych". Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Zgodnie zaś z § 146 ust. 1 tego rozporządzenia w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a pożądane jest ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. "Zatem umieszczenie definicji określenia użytego w akcie prawnym jest niezbędne tylko wtedy, gdy dane pojęcie jest wieloznaczne, nieostre, niezrozumiałe lub użyte w nowym znaczeniu. Gdy żadna z tych sytuacji nie występuje, a w szczególności określenie jest używane w znaczeniu potocznym, podstawowym, powszechnie przyjętym, tworzenie definicji nie jest niezbędne" (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., II GSK 2393/13). Zgodzić się należy z Sądem I instancji co do tego, że "uchwała Rady Miasta Gliwice nie jest napisana w kwestionowanym punkcie tak, by stwarzała szczególne trudności interpretacyjne, a w razie sporu lokatorowi przysługuje prawo wystąpienia na drogę sądową przed sądem powszechnym, ochrona jego interesów jest zabezpieczona". Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny. W konsekwencji niezasadny jest też drugi zarzut skargi kasacyjnej, bowiem – jak przyznaje skarżący kasacyjnie – ma on charakter wtórny. W tym kontekście warto jednak dodać – skoro skarżący kasacyjne nawiązuje do kryterium kontroli zaskarżonej uchwały i przesłanek ewentualnego stwierdzenia jej nieważności – że punktem odniesienia są tu nie tylko powołane w omawianym zarzucie art. 94 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym, ale także art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4 tej ustawy. Powołane przepisy precyzują bowiem legalnościowe kryterium kontroli w odniesieniu uchwał organów gmin. Zgodnie z tymi przepisami uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. "Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym" (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., I OSK 2011/22). Słusznie Sąd I instancji wskazał, że w kwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, a zwłaszcza naruszenia prawa o opisanych wyżej znamionach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.