III OSK 1552/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2231/22 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 września 2022 r., nr DKO-WOP.420/1777/2021/kc w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2231/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P.T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji) z 29 września 2022 r., nr DKO-WOP.420/1777/2021/kc utrzymującą w mocy w mocy decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 29 listopada 2020 r., znak: WIOŚ-DWo-DzI.7062.1.12.2021.MSz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P.T. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi obrazę prawa procesowego poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 ust. 1 p.p.s.a. oraz art. 6.1 Europejskiej Konwencji Ochrony Praw Człowieka polegającego na zaniechaniu pomimo istnienia podstaw w materiale dowodowym ustalenia, czy: za ten sam czyn skarżący nie został już ukarany administracyjną karą pieniężną, oraz skarżący nie dopuścił się czynu w ramach ograniczonej lub zniesionej poczytalności, a zaskarżana decyzja administracyjna Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wraz z poprzedzającą ją decyzją Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie są dotknięte wadą polegającą na zaniechaniu wskazania deliktu administracyjnego, a więc faktycznych podstaw rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia wraz z poprzedzającą je decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i stwierdzenie nieważności decyzji z 29 listopada 2020 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów według norm przypisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżanej decyzji do momentu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazano, że utrwalone orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pojęcie "sprawa karna" o której mowa w art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności (EKPC) rozumie w sposób szeroki, tak aby zapewnić szerokie stosowanie gwarancji procesowych. Skutkiem jest uznawanie za "karne" spraw rozpatrywanych na tle art. 6 EKPC nawet wtedy, gdy nie są one kwalifikowane jako takie w świetle prawa krajowego. Postępowanie przed organem administracji, które może być zakończone nałożeniem wysokiej kary, powinno, co do zasady, spełniać wszystkie standardy procesowe przewidziane w świetle art. 6 EKPC dla postępowań, w których rozstrzygane są zarzuty karne. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że utrwalone orzecznictwo ETPC wskazuje, iż nakładanie na obywateli dolegliwych kar pieniężnych mających charakter sankcji karnych w świetle przepisów europejskiej konwencji musi spełniać wszystkie kryteria zarezerwowane dla pojęcia "sprawy karnej" (vide decyzja ETPC z 23 marca 2000 r, w sprawie Loannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Llberpa v. Grecji, Lex nr 520369). Również w świetle prawa Unii Europejskiej sądy krajowe, stosując przepisy prawa krajowego, zobligowane są do respektowania zasady ogólnej prawa unijnego, jaką jest ochrona praw podstawowych, a więc między innymi gwarancji procesowych (vide wyrok TSUE z 29 stycznia 2008 r., w sprawie C-275/06 Promusicae, pkt 62 i n.; wyrok TSUE z 18 marca 2010 r. w sprawie C-317/08 Allassini, pkt 61). Stąd też w tego rodzaju sprawach to na organie ciąży szczególny obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego w takim zakresie w jakim jest niezbędne do wykazania odpowiedzialności strony za delikt oraz wysokości nałożonej kary pieniężnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ wszczynając postępowanie powinien wskazać w treści zawiadomienia ściśle i precyzyjnie o jaki delikt administracyjny chodzi. Z tego powodu, że przepisy o administracyjnych karach pieniężnych zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego stają na stanowisku ne bis in idem, wyraźne i precyzyjne określenie deliktu w decyzji wymierzającej karę pieniężną jest jednym z jej konstytutywnych elementów, o których mowa w art 107 k.p.a. W przypadku deliktu polegającego na zbieraniu odpadów lub ich przetwarzaniu lub każdego innego, którego elementem jest pewna ciągłość i powtarzalność zachowań ukaranego (względnie przeciwnie - właśnie jednorazowość zachowania) konstytutywnym elementem deliktu jest określenie czasu trwania deliktu. Ukarany zatem już na etapie wszczęcia postępowania powinien wiedzieć czego ono dotyczy, czy zachowania z dnia kontroli, czy sumy zachowań do momentu jej zaistnienia. Słowem, kontrolowany powinien wiedzieć, czy postępowanie dotyczy przetwarzania odpadów w dniu kontroli, czy też przetwarzania odpadów od nieustalonego (lub ustalonego momentu) do dnia kontroli, czy też do dnia wydania decyzji w sprawie. Zgodnie z przepisami ustawy o odpadach (art. 194) podstawą wymierzenia kary jest między innymi zakres naruszenia oraz rozmiar grożącej szkody. Wskazano, że w zaskarżanej decyzji organy obu instancji na przemian wymiennie posługiwały się faktem demontażu autobusu stwierdzonego podczas kontroli oraz ilością zgromadzonych części - zdaniem organów nielegalnego demontażu pojazdów. Organ powinien zatem wszczynając postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary określić czasookres przypisywanego ukaranemu deliktu, oraz w tenorze decyzji określić za jakie konkretnie zdarzenie wymierza tę karę. Bez tego bowiem trudno mówić o prawie strony do obrony i do przestawiania dowodów. W ocenie skarżącego w decyzji organu I instancji brak jest wskazania okresu w jakim miał być popełniony przez stronę delikt administracyjny, co w istocie jest brakiem dotyczącym opisu stanu faktycznego, o którym mowa w art. 107 § 6 k.p.a. Oznacza to, że jest ona nieważna na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając zatem sprawę w trybie art. 131 p.p.s.a. z urzędu powinien rozpoznać przywołane okoliczności oraz uchylić zaskarżoną decyzję ze względu na to, że prowadzące postępowania organy nie zapewniły skarżącemu gwarancji procesowych, o których mowa w art 6.1 Europejskiej Konwencji Ochrony Praw Człowieka. Podobnie mając na względzie ww. zasady organy obu instancji pominęły kwestię wyjaśnienia znanej im z urzędu okoliczności ograniczonej poczytalności skarżącego. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej nie oznacza, że można ją przypisać podmiotowi który nie może pokierować swoim postępowaniem. Tak jest w przypadku skarżącego, który jest osobą chorą psychicznie ze zdiagnozowaną schizofrenią. Całkowite pominięcie poczytalności skarżącego kasacyjnie, wywołane jego chorobą psychiczną pozostaje w sprzeczności z przywołanymi gwarancjami procesowymi. WSA wydając zaskarżone orzeczenie powinien z uwzględnieniem zasad opisanych w art. 131 p.p.s.a. rozważyć wpływ choroby na odpowiedzialność skarżącego, czego jednak nie czynił. Następnie wskazano, że odnosząc się do zarzutów dotyczących wzajemnej konsumpcji zakresów deliktów za które orzeczono administracyjną karę pieniężną WSA stwierdził jedynie, że obie kary dotyczą innych zdarzeń faktycznych. Nie dokonał jednak w trybie art. 131 p.p.s.a. żadnych ustaleń, w szczególności nie przeanalizował materiałów dowodowych zebranych w postępowaniu WIOŚ-DW.7062.1.12.2021.Msz z materiałami postępowania DKO 420/749d/20kc. Zdaniem skarżącego, nie sposób zatem dokonać ustalenia za jakie okresy wymierzono przedmiotową karę pieniężną i czy okresy te nie nakładają się na siebie wzajemnie. Postanowieniem z 13 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1552/23 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na konstrukcję skargi kasacyjnej zasadne w rozpoznawanej sprawie jest poczynienie uwag o charakterze ogólnym. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 2602/14; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, czy do formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, bądź też do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13; 13 września 2011 r. sygn. akt II FSK 549/10; 13 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 277/10; 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08). Należy także podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Podsumowując, z regulacji zawartych w p.p.s.a. wynika, że prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zawierać precyzyjne wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego oraz uzasadnienie tego naruszenia. Zarzut niespełniający tych wymogów nie może być przedmiotem kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wskazania, że zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie precyzując przy tym czy zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a jeśli tak to jakie to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też odnosi się on do naruszenia przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie powyższych przepisów, które w jego ocenie miało polegać na zaniechaniu pomimo istnienia podstaw w materiale dowodowym, ustalenia, czy za ten sam czyn skarżący nie został już ukarany administracyjną karą pieniężną, czy skarżący nie dopuścił się czynu w ramach ograniczonej lub zniesionej poczytalności oraz czy zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie są dotknięte wadą polegającą na zaniechaniu wskazania deliktu administracyjnego, a więc faktycznych podstaw rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, że skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych w sprawie dokonanych przez organy administracji, w tym właściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe mogło być zakwestionowane poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w oparciu o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć do zakwestionowania prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z powyższym artykułem "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 561/22, z 8 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1591/20, z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21, z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał w zaskarżonych ramach kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sprawy jest nowy delikt administracyjny dotyczący zarówno nowego okresu jego zaistnienia, jak i zwrócił uwagę, że uprzednia decyzja w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z 13 września 2021 r dotyczyła zbierania odpadów oraz przetwarzania odpadów polegającego na demontażu pojazdów autobusowych bez wymaganego zezwolenia i obejmowała stan faktyczny udokumentowany protokołem kontroli z okresu 28 października 2019 r. do 15 stycznia 2020 r. Decyzja będąca przedmiotem kontroli dotyczy przetwarzania odpadów polegającego na demontażu pojazdów autobusowych bez wymaganego zezwolenia i obejmuje stan faktyczny z czasu kontroli, która miała miejsce od 5 listopada 2020 r. do 18 grudnia 2020 r. Dodać należy, że kontrole te wskazywały także różnice w ilości pojazdów demontowanych, w ostatniej kontroli liczba tych pojazdów była większa. Podkreślenia jednak ponownie wymaga, że nie zakwestionowano zarzutami skargi ustaleń stanu faktycznego. Nie wskazano również na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w postaci braku podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji czy rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 107 pkt 6 k.p.a. Powyższy przepis nie posiada takiej jednostki redakcyjnej. Przepis ten składa się z paragrafów, a § 1 z punktów. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja spełnia powyższy wymóg, a jej uzasadnienie wyjaśnia jaki konkretny delikt administracyjny stanowił podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 131 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony w sprawie, albowiem dotyczy on wydania postanowienia o umorzeniu lub zawieszeniu postępowania na posiedzeniu niejawnym oraz środków zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, co nie miało w sprawie miejsca. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarga kasacyjna nie wykazała, aby zostały naruszone w sprawie jakiekolwiek standardy procesowe. Podkreślić należy, że odpowiedzialność administracyjna nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, tj. m.in. sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Przetwarzanie odpadów bez stosownego zezwolenia stanowi zatem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy ustawy o odpadach ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia niż bezprawność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 907/17). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego. Nie jest ona zależna ani od winy umyślnej ani winy nieumyślnej naruszyciela. Administracyjna sankcja za delikt w postaci kary pieniężnej nakładana jest za sam fakt naruszenia przepisów, bez względu na zawinienie. Przesłanką materialnoprawną wymierzenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu jest wyłącznie stwierdzenie faktu gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia. Jest to jedyna i wystarczająca przesłanka do zastosowania przedmiotowej sankcji. Powoływanie się na ograniczenie lub zniesienie poczytalności nie mogło mieć w tym zakresie znaczenia. Przypomnieć także należy, że stosowanie odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych zostało zniwelowane przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVA k.p.a.), które nie stanowiły podstaw zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.