III OSK 155/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 520/24 w sprawie ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej N. w K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 3 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 520/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładowej Organizacji Związkowej N. w K. (dalej "skarżąca", "Zakładowa Organizacja Związkowa") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej "organ", "DIAS") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 stycznia 2024 r. Zakładowa Organizacja Związkowa złożyła do DIAS wniosek o udostępnienie informacji o aktualnej wysokości mnożników kwoty bazowej przyznanych pracownikom i funkcjonariuszom świadczącym pracę oraz pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej "IAS") wraz ze wszystkimi podległymi jednostkami. Powyższa informacja miała być sporządzona w układzie: dział/referat/nazwa stanowiska/wysokość mnożnika kwoty bazowej w pliku Excel. W związku z koniecznością przygotowania odpowiedzi DIAS pismem z dnia 25 stycznia 2024 r. poinformował skarżącą, że sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie i wskazał nowy termin na załatwienie sprawy. Odpowiedź na wniosek została udzielona przez DIAS w piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. Organ przekazał w nim wykaz aktualnej średniej wysokości mnożników kwoty bazowej pracowników i funkcjonariuszy świadczących pracę oraz pełniących służbę w IAS wraz z podległymi jednostkami. Jednocześnie poinformował, że informację publiczną nie stanowią informacje ad personam. Przekazanie wnioskowanych informacji prowadziłoby do udostępnienia informacji o konkretnych osobach, a nie danych o funkcjonowaniu organu administracji publicznej. Zakres udostępnionej informacji uwzględnia to ograniczenie. Wnioskowane informacje zostały udostępnione wyłącznie w takim zakresie, w jakim stanowią informację publiczną. Pismem z dnia 31 maja 2024 r. (data wpływu: 5 czerwca 2024 r.) Zakładowa Organizacja Związkowa złożyła skargę do WSA w Gliwicach na bezczynność DIAS w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się: 1) zobowiązania DIAS do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku, 2) zasądzenie na rzecz Zakładowej Organizacji Związkowej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca nie zgodziła się z DIAS co do tego, że informacje dotyczące wysokości mnożników pracowników i funkcjonariuszy IAS we wnioskowanym układzie nie stanowią informacji publicznej. Dodatkowo podała, że uprzednio (przez prawie 10 lat) wielokrotnie DIAS udzielał tych informacji, na potwierdzenie czego złożyła pismo z dnia 10 maja 2023 r. Wskazując na art. 6 u.d.i.p., podniosła, że informacje o organizacji podmiotów wskazanych w art. 4 u.d.i.p., osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, ich majątku (a więc także wydatkach) to informacje publiczne. Ponadto wskazane przez DIAS ograniczenia prawa do udostępnienia informacji publicznej, nie poparte na dodatek żadnym konkretnym przepisem prawa, w obecnej sprawie nie obowiązują. Żądane informacje publiczne mają związek z wykonywanymi przez funkcjonariuszy publicznych zadaniami, za które otrzymują wynagrodzenie lub uposażenie ze środków publicznych. Nie do przyjęcia jest twierdzenie DIAS, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym układzie doprowadziłoby do udostępnienia informacji o konkretnych osobach. Nie można ograniczać dostępu do informacji ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. Według skarżącej przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a DIAS nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Co więcej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji w żądanej formie, czym naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu sporną kwestią jest interpretacja i zakres prawa do informacji publicznej i wykształconego w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcia informacji ad personam. DIAS przedstawił zakres prawa do informacji publicznej, przedmiot informacji publicznej oraz formę dostępu do tej informacji na gruncie art. 61 Konstytucji RP oraz u.d.i.p. – i wskazał, że informacje objęte wnioskiem dotyczą sfery ad personam konkretnych pracowników i funkcjonariuszy IAS i podległych urzędów. Na taką ocenę nie ma wpływu fakt, że Zakładowa Organizacja Związkowa nie żąda udostępnienia informacji o pracownikach i funkcjonariuszach świadczących pracę oraz pełniących służbę w IAS. Układ wnioskowanych danych pozwala bowiem na ich identyfikację i przyporządkowanie mnożnika kwoty bazowej do konkretnej osoby. W wielu komórkach organizacyjnych izby lub urzędów stanowiska występują pojedynczo. To powoduje, że uzyskanie takich danych umożliwia przypisanie imienia i nazwiska danej osoby do mnożnika kwoty bazowej. Informacje, których udostępnieniem jest zainteresowana Zakładowa Organizacja Związkowa, nie dotyczą działalności czy funkcjonowania organów czy stanowisk związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 13 i 16 u.d.i.p., DIAS wyjaśnił, iż nie stwierdził podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na przedmiot wniosku, pismem z dnia 8 lutego 2024 r. poinformował Zakładową Organizację Związkową, że wnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Za nieuzasadniony DIAS uznał także zarzut bezczynności. Załatwiając wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ dotrzymał bowiem wszelkich terminów przewidzianych przepisami prawa. DIAS podniósł także, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Oczekiwanie przez Zakładową Organizację Związkową udostępnienia informacji o aktualnej wysokości mnożników kwoty bazowej przyznanych pracownikom i funkcjonariuszom świadczącym pracę oraz pełniącym służbę w IAS wraz ze wszystkimi podległymi jednostkami należy zakwalifikować jako próbę nadużycia prawa do informacji publicznej. W dniu 3 października 2024 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił uwarunkowania orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – i wskazał, że sporną kwestią jest to, czy żądane przez Zakładową Organizację Związkową informacje o aktualnej wysokości mnożników kwoty bazowej przyznanych pracownikom i funkcjonariuszom świadczącym pracę oraz pełniącym służbę w IAS wraz wszystkimi podległymi jednostkami są informacjami publicznymi. Według DIAS nie stanowią takiej informacji, ponieważ jest to informacja ad personam (tj. o konkretnym pracowniku). Odmienne stanowisko zajmuje Zakładowa Organizacja Związkowa przyjmując, że przedmiotowe informacje mają związek z wykonywanymi przez funkcjonariuszy publicznych zadaniami, za które otrzymują wynagrodzenie i nagrody kwartalne ze środków publicznych. Odnosząc się do tak zarysowanej kwestii spornej, Sąd I instancji przytoczył art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a następnie zauważył, że według art. 223 ust. 1 ustawy KAS prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza do służby. Następnie – o czym mowa w art. 223 ust. 2 ustawy KAS – z tytułu pełnienia służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Z kolei przeciętne uposażenie funkcjonariusza stanowi wielokrotność kwoty bazowej. Wysokość kwoty bazowej ustalonej według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 223 ust. 3 ustawy KAS). Wielokrotność kwoty bazowej to tzw. mnożnik, który jest wyrażony liczbowo. Przez liczbę tę mnożona jest kwota bazowa określana w corocznej ustawie budżetowej (R. Bucholski, w: Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej. Komentarz, red. A. Melezini, K. Teszner, Warszawa 2024, art. 223). Wielokrotność kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości uposażenia funkcjonariuszy jest obecnie określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Sąd I instancji wskazał następnie na pogląd, zgodnie z którym informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną, a także na stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 25 września 2024 r., III SAB/Gl 519/24. Sąd I instancji skonkludował, że określone przez Zakładową Organizacje Związkową we wniosku informacje są informacjami publicznymi. W ocenie Sądu I instancji, nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że – wbrew deklaracji o nieposiadaniu informacji o wysokości przydzielonych nagród zawartej w piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. – DIAS żądane informacje faktycznie pozyskał, był w ich posiadaniu. W związku z tym nie ma zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.d.i.p., i ciąży na nim obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał dalej, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany taką informacją nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała sytuacja tego rodzaju, że odpowiadając na wniosek Zakładowej Organizacji Związkowej pismem z dnia 8 lutego 2024 r. DIAS nie udzielił pełnej odpowiedzi. Nie wydał bowiem rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia informacji o aktualnej wysokości mnożników kwoty bazowej przyznanych pracownikom i funkcjonariuszom świadczącym pracę oraz pełniącym służbę w IAS wraz wszystkimi podległymi jednostkami. DIAS powinien był załatwić wniosek przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji w całości lub w części. W ocenie Sądu I instancji, na sposób rozstrzygnięcia sprawy nie mogły mieć wpływu podnoszone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w odpowiedzi na skargę argumenty o nadużyciu prawa do informacji publicznej oraz art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Sąd – o czym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. – orzeka na podstawie akt sprawy, a te kwestie na etapie postępowania przed DIAS w ogóle nie zostały podniesione. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd I instancji uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 19 listopada 2024 r. DIAS (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku powyższego WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2024 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o aktualnej wysokości mnożników kwoty bazowej przyznanych pracownikom i funkcjonariuszom świadczącym pracę oraz pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach wraz ze wszystkimi podległymi jednostkami, stanowi informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że stanowią one informacje ad personom, albowiem układ wnioskowanych danych pozwala na identyfikację i przyporządkowanie wysokości mnożników kwoty bazowej do konkretnej osoby; 2) art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądanie Zakładowej Organizacji Związkowej o udostępnienie informacji w układzie przedstawionym we wniosku winno skutkować udzieleniem przez organ informacji publicznej w sytuacji, w której wniosek w układzie proponowanym przez organizację związkową podprowadziłby do udostępnienia informacji personalnych nie stanowiących informacji publicznej; 3) art. 16 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w przypadku odmowy udzielenia wnioskowanych danych był zobowiązany do wydania decyzji w sytuacji, w której organ uznając, że wniosek (w spornej części) nie dotyczy informacji publicznej, poinformował o tym wnioskodawcę w formie pisemnej; II. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Zakładowej Organizacji Związkowej, co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej, podczas gdy organ załatwił wniosek udostępniając skarżącemu część informacji oraz udzielając mu wyjaśnień, że informacje w układzie wskazanym przez wnioskodawcę nie stanowią informacji publicznej; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku sprzecznych ocen, gdzie z jednej strony Sąd stwierdza, że "DIAS powinien był załatwić wniosek przez udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno- technicznej lub przez wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdziłby okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.", zaś w innym miejscu, że "zgodzić się należy z Zakładową Organizacją Związkową, że określone przez nią we wniosku informacje są informacjami publicznymi"; 3) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że powołana w odpowiedzi na skargę dodatkowa argumentacja nie może być brana pod uwagę na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy uproszczony i odformalizowany charakter postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie uniemożliwia organowi podnoszenia dodatkowej argumentacji w postępowaniu przed sądem. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak w niniejszej sprawie należy od tej zasady uczynić wyjątek. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania mają bowiem charakter wtórny tudzież są zrelatywizowane tylko do niektórych aspektów sprawy. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są rozbudowane, niemniej jednak oscylują one zasadniczo wokół jednej kwestii i zmierzają do zakwestionowania oceny Sądu I instancji co do tego, w jakim zakresie dane o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje publiczne stanowią informację publiczną. Przedmiotowa kwestia była już rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych i prezentowane są co do niej zasadniczo dwa poglądy. W myśl pierwszego poglądu informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną i co do zasady podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W tym ujęciu statusu informacji publicznej nie mają jedynie zindywidualizowane, ściśle powiązane z danym funkcjonariuszem, kategorie składników wynagrodzenia, jeżeli są determinowane uwarunkowaniami o charakterze osobistym lub rodzinnym. Tylko ta kategoria składników wynagrodzenia nie ma związku z pełnioną funkcją publiczną. Uznanie informacji o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną za informacją publiczną nie oznacza – nawet w świetle referowanego poglądu – bezwzględnej powinności jej udostępnienia, aczkolwiek ewentualna odmowa wymaga wykazania przesłanek z art. 5 u.d.i.p. i wydania stosownej decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2023 r., III OSK 3899/21, oraz powołane tam orzecznictwo). W myśl drugiego poglądu informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Uzasadniając ten pogląd, akcentuje się, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie odnosi się do kwot wypłacanych konkretnej osobie, a zatem dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam; nie jest on skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom. Wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłacanych konkretnym osobom nie dotyczy zatem in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia danych dotyczących kwot wypłacanych konkretnej osobie nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, w tym również na wypłatę premii i nagród związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2020 r., I OSK 2623/19; zob. też powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten drugi pogląd, zgodnie z którym informacja o wynagrodzeniach pracowników sfery publicznej, zrelatywizowana do konkretnych osób, nie jest informacją publiczną. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji opowiedział się za poglądem opartym na twierdzeniu, że "informacja o wynagrodzeniach, w tym nagrody pracowników administracji publicznej, jako informacja o majątku o majątku publicznym stanowią informację publiczną", nie czyniąc przy tym rozróżnienia między żądaniem informacji ad personam a żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu. Stanowisko Sądu I instancji – w zakresie, w jakim wspomniane rozróżnienie pomija – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne. W tym też zakresie zasadne okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, wobec czego zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Pominięcie przez Sąd I instancji w procesie wykładni prawa materialnego rozróżnienia między żądaniem informacji ad personam a żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu skutkowało nierozważeniem statusu – z punktu widzenia odnośnego rozróżnienia – informacji objętej żądaniem skarżącej (w spornej części). Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji obowiązany będzie zatem wspomniany status rozważyć i rozstrzygnąć, czy – jak twierdzi organ – jest ona informacją ad personam (i tym samym nie jest informacją publiczną), czy też nie ma takiego charakteru (i tym samym ma znamiona informacji publicznej). Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że pierwszy spośród nich – nawiązujący przede wszystkim do przepisu wynikowego (art. 149 § 1 p.p.s.a.) – jawi się jako przedwczesny, bowiem ocena, czy organ dopuścił się bezczynności, jest uwarunkowana uprzednim rozstrzygnięciem statusu informacji objętej żądaniem skarżącej, o którym była mowa w kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wbrew drugiemu zarzutowi naruszenia przepisów postępowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma suponowanej sprzeczności, bowiem Sąd I instancji – uznawszy, że żądanie dotyczy informacji publicznej, która co do zasady podlega udostępnieniu – nie wykluczył wydania decyzji odmownej na podstawie art. 5 u.d.i.p. (co koreluje z jednym z wyżej zreferowanych poglądów co do wykładni prawa materialnego). Wprawdzie zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, sformułowanym w trzecim zarzucie naruszenia przepisów postępowania, że argumentacja przytoczona w odpowiedzi skargę nie powinna być apriorycznie pomijana – ale kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych nie ogranicza prawa do informacji wynikającego z u.d.i.p., a odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji ewentualnego nadużywania prawa przez wnioskodawcę powinna następować poprzez wydanie decyzji odmownej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, oraz powołane tam orzecznictwo). Ewentualne nadużycie prawa nie podlega zatem badaniu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ – zważywszy na przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej – uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.