III OSK 1537/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 613/22 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 23 listopada 2021 r. nr LIV/367/2021 w przedmiocie odwołania z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 613/22 oddalił skargę A. G. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Sieradzu (dalej Rada Miejska lub organ) z dnia 23 listopada 2021 r. nr LIV/367/2021 w przedmiocie odwołania z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu. W pierwszej kolejności w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że zaskarżona uchwała jest innym niż prawo miejscowe, aktem z zakresu administracji publicznej, zatem wbrew stanowisku organu wniesienie skargi do sądu administracyjnego na taki akt nie jest ograniczone trzydziestodniowym terminem przewidzianym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako P.p.s.a., ponieważ stosuje się w takim przypadku art. 53 § 2a P.p.s.a w znowelizowanym brzmieniu, który stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Natomiast pozostałe braki formalne skargi, tj. brak wpisu sądowego oraz brak wskazania numeru PESEL i adresu zamieszkania lub adresu do doręczeń w razie jego braku stanowią braki skargi podlegające uzupełnieniu i zostały uzupełnione przez skarżącego w terminie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dokonuje badania zaskarżonej uchwały pod kątem kryterium legalności, które umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) – dalej jako u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce, wówczas gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zgodności z prawem podjęcia przez organ stanowiący gminy (Radę Miejską w Sieradzu) uchwały o odwołaniu skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego przy użyciu elektronicznych środków porozumienia na odległość. Zarzuty skarżącego dotyczą naruszenia zasady tajności, określonej w art. 19 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. i trybu przeprowadzenia głosowania określonego w § 39 i 40 statutu Miasta Sieradza obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uchwała w sprawie odwołania z funkcji przewodniczącego rady gminy ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej. Uchwała ta stwierdza jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosowania rady w tym przedmiocie. Tego rodzaju uchwała nie kształtuje prawa, nie konstytuuje sytuacji prawnej osoby, której dotyczy. To wynik głosowania ma decydujące znaczenie dla odwołania z funkcji wiceprzewodniczącego. Zadaniem wiceprzewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie prac oraz prowadzenie obrad rady, w wypadku gdy zostanie do tego wyznaczony przez przewodniczącego, zaś w sytuacji nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem, co wynika wprost z art. 19 ust. 2 u.s.g. Wiceprzewodniczący rady nie posiada uprawnień materialnych, a wyłącznie uprawnienia formalne, porządkowe, które w dodatku wykonywać może wyłącznie w zastępstwie przewodniczącego będącego jedynie organem wewnętrznym rady w sytuacjach określonych w art. 19 ust. 2 u.s.g. Dokonując oceny interesu prawnego radnego odwoływanego z zajmowanej funkcji wiceprzewodniczącego rady gminy nie sposób pominąć, że z woli ustawodawcy kompetencje takiej osoby zostały ściśle ustawowo określone, na co wskazuje użyty w art. 19 ust. 2 u.s.g. zwrot "wyłącznie" do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad, w dodatku jedynie w warunkach określonych w tym przepisie. Zadania wiceprzewodniczącego mają jedynie charakter czynności materialno-technicznych i polegają na organizacji pracy rady. Uchwała w przedmiocie odwołania wiceprzewodniczącego rady ze swej istoty nie ma charakteru uchwały merytorycznej podejmowanej przez radę gminy w sprawach należących do jej kompetencji, określonych w przepisach powszechnie obowiązujących. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o odwołanie skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego został złożony 23 listopada 2021 r. przez 10 radnych, którzy na podstawie § 23 ust. 2 statutu Miasta Sieradza wnieśli o wprowadzenie projektu uchwały w tej sprawie do porządku obrad. Do wniosku został załączony projekt zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Sieradzu liczy 21 radnych. Sesja odbywała się z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość przy wykorzystaniu systemu eSesja. W momencie rozpoczęcia sesji Rady Miejskiej w Sieradzu uczestniczyło w niej 20 radnych. Za wnioskiem w sprawie wprowadzenia do porządku obrad projektu uchwały w sprawie odwołania Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu głosowało 12 radnych, 7 radnych było przeciw, 1 radny wstrzymał się od głosu, jeden był nieobecny. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały Przewodnicząca Rady Miejskiej w Sieradzu poinformowała radnych o tym, że głosowanie będzie tajne. Przewodnicząca i Sekretarz Rady Miejskiej w Sieradzu poinformowali radnych o tym, w jaki sposób zostanie zapewniona tajność głosowania przy użyciu systemu eSesja. Po przedstawieniu projektu uchwały nikt z radnych nie wniósł uwag. Troje radnych, w tym skarżący, oświadczyło, że nie będzie brać udziału w głosowaniu. Za podjęciem zaskarżonej uchwały zagłosowało 11 radnych, 5 radnych było "przeciw", 2 radnych wstrzymało się od głosu, 3 radnych nie zagłosowało w ogóle. Podczas tego głosowania byli obecni wszyscy radni. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), dalej jako "ustawa antycovidowa" wprost wynika, że zdalne zwoływanie i odbywanie sesji oraz podejmowanie uchwał obejmuje dwie formy, to jest z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Oznacza to, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii rada jednostki samorządu terytorialnego może odbywać sesje oraz podejmować uchwały w jednej z tych dwóch form albo w łączącej je formie hybrydowej. Regulacja zawarta w art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej niewątpliwie stanowi lex specialis wobec przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz statutu wydanego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Postanowienia statutu, jako aktu prawa miejscowego, nie wyłączają zastosowania przepisów ustawy jako aktu wyższego rzędu. Postanowienia statutu nie mogą też regulować materii uregulowanej aktami wyższego rzędu. Tym samym regulacji zawartej w art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy antycovidowej należy przyznać pierwszeństwo przed innymi przepisami prawa, z którymi pozostaje ona w sprzeczności, w szczególności aktami niższego rzędu, do których należy statut Miasta Sieradza. Należy przy tym zwrócić uwagę, że pewnie ograniczenia sesji w trybie zdalnym są naturalne, jak chociażby brak możliwości spełnienia wymogu jednoczesnej obecności radnych. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do chwili wprowadzenia do polskiego systemu prawnego regulacji wynikającej z art. 15zzx ustawy antycovidowej sesje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego miały charakter jawny, a jawność ta obejmowała nie tylko jawne głosowanie nad projektami uchwał, ale także prawo mieszkańców do wstępu na sesje i zapoznania się z dokumentami oraz protokołami z takiej sesji. Jawność funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów gwarantuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczając jednak ograniczenie tego prawa ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym uregulowanie w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej zasad przeprowadzania sesji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz sposobu podejmowania uchwał (z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie) znajduje umocowanie konstytucyjne. Podejmowanie uchwał w trybie korespondencyjnym, dopuszczalne na podstawie art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej nie zostało precyzyjnie uregulowane w samej ustawie. Oznacza to, że wypełnienie trybu podejmowania takich uchwał należy do organów samorządu terytorialnego. Cechą wyróżniającą podejmowanie uchwał korespondencyjnie jest, że głosujący korespondencyjnie utrzymują kontakt z osobą organizującą głosowanie (np. przewodniczącym rady) nie bezpośrednio, lecz za pomocą środków korespondencji oraz oddają odrębnie głosy w różnym czasie, bez konieczności jednoczesnej fizycznej obecności w określonym miejscu. Z samej istoty trybu korespondencyjnego podejmowania uchwał wynika, że sam akt głosowania nie odbywa się jawnie, tylko w drodze pisemnego, albo z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej, sposobu oddawania głosów w różnym czasie. Istotą tego trybu podejmowania uchwał jest więc wyłączenie jawności. Sąd pierwszej instancji dodał, że organ kolegialny, jakim niewątpliwie w badanej sprawie jest rada gminy, może odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Nie ma wątpliwości, że w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej mowa jest o sesji w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje szczegółowo samego trybu podejmowania uchwał, w tym głosowania. Nie budzi jednak wątpliwości, że podejmowanie uchwał i samo głosowanie rozpoczyna się zarządzeniem (lub podobną czynnością) przewodniczącego organu stanowiącego o rozpoczęciu głosowania, po czym radni oddają głosy, następnie następuje przeliczenie głosów i obliczenie wyniku głosowania (przy uwzględnieniu tzw. kworum, czyli wymaganej liczby radnych w chwili rozpoczęcia głosowania). Procedura głosowania i procedura podejmowania uchwał kończy się ogłoszeniem wyniku głosowania. Każdy z tych elementów jest niezbędny do ustalenia, czy uchwała została podjęta, czy wynik głosowania jest negatywny. Bez ogłoszenia wyniku głosowania procedura samego głosowania i podejmowania uchwały jest niepełna. Tym samym należy przyjąć, że skoro w głosowaniu przeprowadzanym w trybie zwykłym uchwała zostaje podjęta z chwilą ogłoszenia wyniku głosowania przez przewodniczącego organu stanowiącego, to także w głosowaniu z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość chwila podania do wiadomości wyniku głosowania stanowi o podjęciu (lub odrzuceniu) uchwały. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w Sieradzu o obradowaniu 23 listopada 2021 r. w trybie zdalnym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej w warunkach określonych w art. 15zzx ust. 1 tejże ustawy spowodowało określone skutki w postaci braku możliwości zastosowania w tym wypadku trybu głosowania tajnego określonego w § 39 statutu Miasta Sieradza i użycia kart do głosowania zgodnie z § 40 statutu Miasta Sieradza. Z tych względów Sąd pierwszej instancji nie mógł uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasady tajności. Sąd pokreślił, że nie zostało wykazane, aby zastosowane podczas głosowania zdalnego oprogramowanie umożliwiało ujawnienie, w jaki sposób poszczególni radni zagłosowali. Za podjęciem zaskarżonej uchwały oddano bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady, czego skarżący nie kwestionuje. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że stosownie do art. 20 ust. 1a u.s.g., rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Oznacza to, że jeśli radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad, to mogą także - w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad - zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek o odwołanie wiceprzewodniczącego rady można złożyć na sesji, także w trybie art. 20 ust. 1a u.s.g. poprzez zmianę porządku obrad, czy ustnie do protokołu. W każdym jednak przypadku wniosek winien być podpisany przez właściwą liczbę radnych, gdyż tylko tak można stwierdzić, czy wymóg z art. 19 ust. 4 u.s.g. został spełniony czy też nie. W rozpoznawanej sprawie procedura przewidziana w art. 20 ust. 1a u.s.g. została zachowana. Zaproponowana w toku sesji zmiana pierwotnego porządku obrad została przyjęta bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Sąd pierwszej instancji dodał, że w orzecznictwie wskazuje się na brak konieczności uzasadnienia tego rodzaju wniosku. Co do zasady, wybór/odwołanie przewodniczącego, w tym wypadku wiceprzewodniczącego rady, jest konsekwencją zawieranych porozumień i istniejącej w danym momencie koalicji, a więc uzasadnienie jest dla radnych oczywiste. Niezależnie od tego, każdy z wnioskodawców (radnych) może kierować się własnymi, znanymi tylko sobie względami i wobec tego sporządzenie uzasadnienia na piśmie nie jest możliwe (ustawa o samorządzie gminnym, w tym jej art. 14, nie nakłada obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały). Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie projekt zaskarżonej uchwały przybrał formę pisemną i został załączony do wniosku. Wniosek o odwołanie skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego został zgłoszony przez 10 z 21 radnych, a więc przez więcej niż 1/4 ustawowego składu rady. Tym samym został spełniony określony w art. 19 ust. 4 u.s.g. warunek. Sąd dodał, że okoliczność, że po odwołaniu skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego nie powołano trzeciego wiceprzewodniczącego stosownie do uchwały w sprawie ustalania liczby Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Sieradzu, nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, której przedmiot stanowiło wyłącznie odwołanie skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego. Brak realizacji przez Radę Miejską w Sieradzu postanowień uchwały w sprawie ustalania liczby Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej w Sieradzu nie może być przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., zaś przepisy § 39 i § 40 statutu Miasta Sieradza nie miały w tym wypadku zastosowania wobec zarządzenia na podstawie art. 15zzx ust. 2 ustawy antycovidowej w warunkach określnych w art. 15zzx ust. 1 tej ustawy przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w Sieradzu zdalnego trybu obradowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 15 zzx ust 1 ustawy antycovidowej oraz art. 19 ust 1 i 4 u.s.g. i § 39 ust 1, 4, 5, § 40 uchwały nr LVI/389/2018 Rady Miejskiej w Sieradzu z dnia 14 września 2018 r. w sprawie Statutu Miasta Sieradza poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te wzajemnie się wykluczają, a przepis art 15 zzx ust. 1 ustawy antycovidowej stanowi lex specialis i tym samym wyłącza stosowanie u.s.g. i statutu Miasta Sieradza. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, o przeprowadzenie rozprawy, o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz gminy Miasto Sieradz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej oraz art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g. i § 39 ust. 1, 4 i 5 a także § 40 Statutu Miasta Sieradza. Błędnie - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – przyjął Sąd pierwszej instancji, że przepisy te wzajemnie się wykluczają, a art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej stanowi lex specialis wobec art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz wyżej podniesionych przepisów Statutu. Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii m.in. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogły zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Z przywołanej treści art. 15zzx ww. ustawy wprost wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii rada gminy mogła podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. W związku z tym samo negowanie dopuszczalności tego trybu w podejmowaniu uchwał przez radę gminy stanowi wykładnię contra legem. Nie ulega wątpliwości, że do chwili wprowadzenia do polskiego systemu prawnego regulacji wynikającej z art. 15zzx ustawy antycovidowej sesje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego miały charakter jawny, a jawność ta obejmowała nie tylko jawne głosowanie nad projektami uchwał (art. 14 ust. 1 u.s.g.), ale także prawo mieszkańca gminy do wstępu na sesję rady gminy i zapoznania się z dokumentami oraz protokołami z takiej sesji (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Jawność funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów gwarantuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczając jednak ograniczenie tego prawa ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym uregulowanie w art. 15zzx ustawy antycovidowej zasad przeprowadzania sesji organów stanowiących gmin oraz sposobu podejmowania uchwał znajduje umocowanie konstytucyjne i dopóki ustawa ta nie została zakwestionowana co do jej niezgodności w tym zakresie z aktem wyższej rangi, dopóty należy uznać jej obowiązywanie (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4189/21; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4227/21; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 4228/21; wyrok NSA z 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 4183/21). Ustawodawca w sposób świadomy ograniczył zasadę jawności funkcjonowania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wprowadzając art. 15zzx ustawy antycovidowej. Podejmowanie uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość dopuszczalne na podstawie art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej nie zostało precyzyjnie uregulowane w samej ustawie. Oznacza to, że wypełnienie trybu podejmowania takich uchwał należy do organów samorządu terytorialnego. Taka konstatacja wpisuje się w zasadę decentralizacji (art. 15 Konstytucji RP) i samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP) nakazującą, aby pozostawiać samorządowi możliwość uszczegółowienia wykonywania zadań publicznych i dostosowywania go do lokalnych warunków i potrzeb. Tym samym skoro ustawodawca dopuścił taki tryb podejmowania uchwał przez rady gmin, nie regulując ani zakresu tak podejmowanych uchwał, ani też nie precyzując dodatkowych wymogów związanych z ich podejmowaniem, to nie stanowi naruszenia prawa skorzystanie z tej formy w tej sprawie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g. rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym i odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w tym przepisie. Tym samym z treści powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skuteczne podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania wiceprzewodniczącego rady gminy wymaga: 1) obecności w czasie głosowania co najmniej połowy ustawowego składu danej rady, 2) złożenia wniosku (projektu uchwały) o odwołaniu wiceprzewodniczącego rady gminy przez co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy, 3) podjęcia uchwały bezwzględną większością głosów, 4) przeprowadzenia głosowania tajnego. W tej sprawie wszystkie te wymogi dotyczące podjęcia w dniu 23 listopada 2021 r. uchwały przez Radę Miejską w Sieradzu nr LIV/367/2021 w sprawie odwołania z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu zostały zachowane. W czasie głosowania udział wzięło 18 radnych, co niewątpliwie stanowiło kworum przy całkowitej liczbie radnych wynoszących 21. Projekt uchwały w sprawie odwołania Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Sieradzu został złożony przez 10 radnych, co także spełnia wymagania co do co najmniej ¼ ustawowego składu radnych tej Rady. Uchwała ta została podjęta bezwzględną większością głosów, bowiem za odwołaniem Wiceprzewodniczącego zagłosowało 11 radnych, przeciw odwołaniu zagłosowało 5 radnych a 2 radnych wstrzymało się od głosowania. Z akt sprawy wynika, że także sam sposób głosowania był tajny, co zapewniał system zdalnego głosowania będący częścią systemu e-Sesja. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wszystkie ww. wymagania zostały w tej sprawie zachowane, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, jakoby art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej stanowił lex specialis wobec art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g. Art. 15zzx ust. 1 ww. ustawy określa jedynie dopuszczalny tryb prowadzenia obrad i głosowania w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, a nie warunki skutecznego podjęcia uchwały w przedmiocie odwołania wiceprzewodniczącego organu stanowiącego gminy. Tym niemniej tak wyrażone stanowisko w tej sprawie nie doprowadziło Sądu pierwszej instancji do wydania wadliwego wyroku. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie może odnieść zamierzonego skutku także i ta argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, która upatruje naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w przyjęciu, że art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej stanowi lex specialis wobec § 39 ust. 1, 4-5 i § 40 Statutu Miasta Sieradza. Reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali oznacza, że prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym. Innymi słowy norma prawna bardziej szczegółowa ma pierwszeństwo w zastosowaniu nad kolidującą z nią normą prawną mniej szczegółową i dotyczy to norm na tym samym szczeblu hierarchii norm prawnych. Reguły tej nie można stosować w przypadku normy ustawowej i normy statutowej jako niższej hierarchicznie od ustawy. Wówczas może znaleźć zastosowanie reguła kolizyjna lex superior derogat legi inferiori. Statut Miasta Sieradza regulował w § 39 i § 40 sposób głosowania tajnego. Zgodnie z treścią tych przepisów głosowanie tajne przeprowadzała komisja skrutacyjna wybrana na sesji spośród radnych, przy użyciu odpowiednio przygotowanych kart do głosowania, zgodnie z każdorazowo ustalonym przez Radę regulaminem i w takim głosowaniu nie wykorzystywało się systemu elektronicznego, a spełnienie warunku tajności polegało na zapewnieniu radnemu możliwości oddania głosu bez wglądu innych osób. Komisja skrutacyjna, przed przystąpieniem do głosowania, objaśniała sposób głosowania i przeprowadzała je wyczytując kolejno nazwiska radnych z listy obecności, którzy następnie wrzucali do urny otrzymane wcześniej karty do głosowania. Po przeliczeniu głosów, przewodniczący komisji skrutacyjnej odczytywał protokół zawierający wyniki głosowania, a karty do głosowania i protokół komisji skrutacyjnej załączało się do protokołu z sesji. Bez wątpienia taki sposób głosowania tajnego był możliwy tylko w czasie stacjonarnych obrad Rady Miejskiej w Sieradzu. Tym samym niewątpliwie przeprowadzenie w dniu 23 listopada 2021 r. na zdalnej sesji Rady Miejskiej w Sieradzu tajnego głosowania bez przestrzegania postanowień § 39 i 40 Statutu Miasta Sieradza stanowiło naruszenie prawa. Jednakże należy przyjąć, że to naruszenie w warunkach tej sprawy nie miało charakteru istotnego. Przemawia za tym treść art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej, który dopuścił przeprowadzanie głosowania przy podejmowaniu uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Okoliczność, że powołany przepis ustawy antycovidowej nie stanowił szczegółowo sposobu głosowania tajnego podczas podejmowania uchwał na zdalnej sesji nie może być interpretowany jako wyłączający możliwość głosowania. Bez wątpienia głosowanie przy użyciu urządzeń porozumiewania się na odległość w pełni pozwala na zapewnienie tajnego głosowania, co nie budzi wątpliwości w tej sprawie. Żadna ze stron nie kwestionuje, że rzeczywiście głosowanie nad uchwałą Rady Miejskiej w Sieradzu nr LIV/367/2021 w sprawie odwołania z funkcji Wiceprzewodniczącego tej Rady miało charakter tajny. Jeżeli ma miejsce kolizja normy hierarchicznie niższej z normą hierarchiczne wyższą, to obowiązuje norma wyższa. Tym samym skoro przepis ustawowy pozwolił na przeprowadzanie głosowania na sesji zdalnej, to nie można uznać, że norma hierarchicznie niższa mogłaby uchylić możliwość takiego głosowania. Tym niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalnym było uregulowanie trybu głosowania tajnego także w czasie prowadzenia obrad zdalnie na sesji rady gminy. Jednak ten brak uzasadnia co najwyżej postawienie zarzutu nieistotnego naruszenia prawa, a taka postać naruszenia prawa nie uzasadnia, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. stosowania władczych aktów nadzoru. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Oddalono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej kasacyjnie, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po terminie 14-dniowym wynikającym z art. 179a P.p.s.a. Nie można pisma procesowego z daty 25 maja 2023 r. traktować jako odpowiedzi na skargę kasacyjną ponieważ pismo to nie zostało podpisane przez pełnomocnika ani stronę.