III OSK 1536/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 220/26 w sprawie ze skargi M.K. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia 5 stycznia 2026 r., nr 2/26/IX w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych na temat koncepcji tunelu pod linią kolejową postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 220/26, odrzucił skargę M.K. na zarządzenie Burmistrza [...] z 5 stycznia 2026 r., nr 2/26/IX w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych na temat koncepcji tunelu pod linią kolejową oraz zwrócił skarżącej kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Burmistrz, zarządzeniem z 5 stycznia 2026 r., wydanym na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2026 r., poz. 662, ze zm., dalej: u.s.g.), § 1 ust. 7 Regulaminu wyboru zadań do projektu "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach kolejowo-drogowych w tym ich przebudowa na skrzyżowania dwupoziomowe", ujętego Krajowym Programie Kolejowym oraz uchwały nr 172/05/IV Rady Miasta [...] z 6 września 2005 r., zarządził przeprowadzenie konsultacji społecznych na temat koncepcji tunelu pod linią kolejową nr [...]. Organ wskazał, że przeprowadzenie konsultacji ma na celu poznanie opinii mieszkańców miasta w sprawie koncepcji tunelu pod linią kolejową nr [...], co stanowi wymóg dla złożenia wniosku w ramach projektu "Poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach kolejowo-drogowych w tym ich przebudowa na skrzyżowania dwupoziomowe" ujętego w Krajowym Programie Kolejowym. Wskazano też, że konsultacje zostaną przeprowadzone wśród osób stale zamieszkujących na terenie miasta, posiadających czynne prawo wyborcze, miejsce spotkania informacyjnego oraz sposób zgłaszania opinii, uwagi wniosków. Ponadto wskazano, że koncepcja przedmiotowej inwestycji zostanie przedstawiona na stronie internetowej miasta oraz opublikowana w lokalnej prasie. Organ podniósł też, że z konsultacji społecznych zostanie sporządzone sprawozdanie do wskazanej daty. WSA w Poznaniu, w powołanym postanowieniu z 14 kwietnia 2026 r., podniósł, że zarządzenie Burmistrza ma wyłącznie charakter konsultacyjny, a więc nie przesądzający o wprowadzeniu nim jakichkolwiek materialnoprawnych konsekwencji kształtujących sytuację prawną skarżącej. Zaskarżone zarządzenie, poza wspomnianą aprobatą dla koncepcji tunelu pod linią kolejową, nie tworzy żadnych norm prawa materialnego, które mogłyby naruszyć interes prawny kogokolwiek. W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia WSA w Poznaniu w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zarządzenia, względnie, uchylenie postanowienia w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zażądała również rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: ‒ art. 5a u.s.g. i art. 140 K.c., poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej, pomimo wydania zarządzenia bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów prawa, a zarządzenie dotyczy konsultacji w zakresie inwestycji, która ma być realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będącej własnością skarżącej lub na której skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, co uniemożliwi jej prowadzenie działalności i doprowadzi do ograniczeń w jej zagospodarowaniu; ‒ art. 54 Konstytucji RP poprzez wydanie zarządzenia i przeprowadzenie konsultacji z naruszeniem zasady wolności wyrażania swoich poglądów w wyniku pogwałcenia zasady anonimowości; ‒ art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zarządzenie nie narusza interesu prawnego skarżącej, ponieważ musi on mieć wyłącznie bezpośredni i aktualny wymiar materialnoprawny, podczas gdy interes prawny obejmuje również sytuację, w której akt kształtuje procedurę prowadzącą do ingerencji w prawa jednostki oraz istnieje rzeczywista potrzeba ochrony prawnej już na etapie aktu przygotowawczego (jakim jest zarządzenie w przedmiocie konsultacji koncepcji inwestycji ingerującej w sferę uprawnień skarżącej); ‒ art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez odrzucenie skargi skarżącej w sytuacji, w której skarżąca posiadała konkretny, indywidualny oraz aktualny interes prawny wynikający z norm prawa materialnego, uprawniający do wniesienia skargi i zaskarżenia zarządzenia, a w treści skargi wykazała dostatecznie okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony przedmiotowym zarządzeniem; ‒ art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku uznania, że zarządzenie nie dotyczy praw i obowiązków skarżącej, podczas gdy zarządzenie określa krąg uczestników, formy konsultacji i sposób ich przeprowadzenia (w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa), a tym samym jego wyniki wpływają na raport z konsultacji objętych zarządzeniem, który stanowi podstawę uzyskania dofinansowania inwestycji, odnoszącej się do nieruchomości będących własnością skarżącej lub na terenie których skarżąca prowadzi działalność gospodarczą; ‒ art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej, nie pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się WSA w Poznaniu wydając zaskarżone postanowienie, a to z uwagi na skutek pominięcia znaczenia konsultacji jako elementu procesu inwestycyjnego oraz brak odniesienia do zarzutów naruszenia prawa do udziału w konsultacjach, co doprowadziło do wadliwej oceny braku interesu prawnego skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że art. 90 § 2 P.p.s.a., według którego sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. postanowienia NSA m.in.: z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2838/18, z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 407/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 440/22, z 16 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1436/22, z 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 785/24, z 20 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 1629/25). Tym samym brak było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, wskazał, że legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, ponieważ skarga nie ma charakteru actio popularis, skarżący zaś, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, powinien wykazać naruszenie przez uchwałę lub zarządzenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającego z regulacji materialnoprawnej. Trybunał podkreślił, że legitymacja skargowa do zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy, która byłaby wywodzona z samej przynależności do wspólnoty samorządowej i polegałaby na inicjowaniu kontroli legalności takich aktów gminy przez sądy, stanowiłaby w gruncie rzeczy instytucję actio popularis, która byłaby nie do pogodzenia z regulacją prawną zawartą w art. 101 ust. 1 u.s.g. Tego rodzaju legitymacja skargowa, polegająca na inicjowaniu, przez członków wspólnoty samorządowej gminy, kontroli legalności uchwał i zarządzeń organów gminy, bez względu na ochronę prawnie uzasadnionego, na gruncie prawa materialnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, naruszałaby art. 45 ust. 1 Konstytucji, ponieważ nie spełniałaby wymogów treści normatywnej pojęcia "sprawy", o którym mowa w powołanym art. 45 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie "sprawy" wiąże się bowiem ze sprawą indywidualną, której tożsamość jest identyfikowana przez związek z określonym podmiotem prawa oraz określonym stanem faktycznym, który ma być prawnie zakwalifikowany przez sąd. W wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał stwierdził natomiast, że interes prawny, będący podstawą skargi wskazanej w art. 101 u.s.g., musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Stanowisko to jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. orzeczenia NSA m.in.: z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 862/19, z 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 772/21, z 19 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1560/22, z 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1254/23, z 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 914/21, z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25, z 4 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2075/23). Wskazać należy ‒ biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w powołanych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego ‒ że interes prawny nie może wynikać z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem jest skarżąca. Sam fakt, że dany akt być może dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza naruszenia indywidualnego prawa jej członka. Interes prawny w zaskarżeniu aktu musi być własny i realny. Skarżony akt musi naruszać prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie osoby skarżącej, który to interes strona musi przed sądem administracyjnym wykazać, ponieważ nie działa ona w szeroko rozumianym interesie publicznym (por. postanowienia NSA: z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 608/20, z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 398/20, z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1265/21, z 15 lipca 2026 r., sygn. akt I OSK 809/26). W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie działała wyłącznie we własnym interesie, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby reprezentowała grupę mieszkańców gminy, o czym mowa w art. 101 ust. 2a u.s.g. Zauważyć należy, że skoro skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. orzeczenia NSA m.in.: z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18, z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 4570/21, z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 848/22, z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 302/19, z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1594/24, z 17 września 2025 r., sygn. akt II GSK 1154/25, z 8 września 2026 r., sygn. akt II OSK 1700/26). Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej zgodzono się, że istotnie "skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest actio popularis", a następnie wysunięto wobec kwestionowanego zarządzenia Burmistrza z 5 stycznia 2026 r., zarzuty naruszenia przepisów art. 5a u.s.g. przez ten akt, wskazując przy tym, że legitymacja skargowa wynika z korporacyjnego charakteru gminy, której członkiem jest skarżąca kasacyjnie. Twierdzenia takie stoją w sprzeczności z przytoczonymi poglądami, tak Trybunału Konstytucyjnego, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5a u.s.g. został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie sprecyzowała zarzutu, a więc nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, uniemożliwiając ustalenie granic zaskarżenia. Zgodzić się więc trzeba z Sądem pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała swojego niezbędnego interesu prawnego, a więc skargę należało odrzucić. Tym samym należy uznać, że zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 5a, art. 101 ust. 1 u.s.g. za pozbawiony podstaw. Zgodnie z art. 166 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia postanowienia z 14 kwietnia 2026 r. pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w powołanych art. 166 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarty w tym postanowieniu wywód prawny, w toku kontroli instancyjnej w sposób wystarczający pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. należy więc uznać za nieusprawiedliwiony. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 54 Konstytucji również został wadliwie skonstruowany. Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył WSA w Poznaniu. Tym samym nie sprecyzowała także i tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji. Przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., dotyczące zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).