III OSK 1529/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1104/22 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 10 maja 2022 r. nr DOM1.1125.33.2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1104/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. P. (dalej także "skarżący") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ("organ") z dnia 10 maja 2022 r. nr DOM1.1125.33.2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pismem z 16 grudnia 2021 r. wezwał Dyrektora IAS w Lublinie do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, powołując się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2020 r. sygn. I OSK 3906/18. Decyzją z 25 lutego 2022 r. Dyrektor IAS w Lublinie stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego K. P. w Służbie Celno-Skarbowej z upływem dnia 31 sierpnia 2017 r., w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. W uzasadnieniu Dyrektor IAS wskazał, że decydując, którym funkcjonariuszom zostanie przedstawiona propozycja służby/pracy brano pod uwagę kryteria ustawowe wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej: ustawa o KAS): kwalifikacje, przebieg służby i miejsce zamieszkania. Na tle pozostałych funkcjonariuszy kwalifikacje zawodowe skarżącego były niskie. Toczące się postępowanie karne przeciwko skarżącemu, które zostało umorzone wobec przedawnienia karalności czynu, długi okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, brak szczególnych wyróżnień sprawiły, że przebieg dotychczasowej służby skarżącego został oceniony na niskim poziomie. Analiza akt osobowych funkcjonariusza wykazała także, że miejscem zamieszkania jest miejscowość [...], zaś adres w [...] był miejscem czasowego pobytu, lub jak wskazuje sam skarżący, adresem do korespondencji. Dokonując selekcji funkcjonariuszy w pierwszej kolejności propozycje składano tym, których przebieg służby był nienaganny i posiadali kwalifikacje (wykształcenie, doświadczenie zawodowe) niezbędne do realizacji zadań postawionych przed Izbą Administracji Skarbowej w Lublinie z uwzględnieniem miejsca zamieszkania. Wyżej wskazanych przesłanek skarżący nie spełnił, albowiem wykształcenie kształtowało się na najniższym możliwym poziomie, przebieg służby nie był nienaganny, a miejsce zamieszkania nie mieściło się w zakresie terytorialnym działania Izby Administracji Skarbowej w Lublinie. Pismem z 21 marca 2022 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z 10 maja 2022 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że nieprzedstawienie skarżącemu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w IAS w Lublinie znajduje oparcie w przepisach ustawy wprowadzającej KAS. Organ drugiej instancji wskazał, że DIAS w Lublinie podejmując decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji służby/pracy uwzględnił potrzeby kadrowe podległej mu jednostki wynikające z limitów przyznanych etatów, przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz jego dotychczasowe kwalifikacje. W tym kontekście wskazano, że skarżący legitymuje się wykształceniem średnim, ukończył Technikum Energetyczne w [...] i [...] uzyskał prawo używania tytułu technik elektronik o specjalności elektryczna i elektroniczna automatyka przemysłowa. Posiadane przez Skarżącego wykształcenie średnie o kierunku technik elektronik o specjalności elektryczna i elektroniczna automatyka przemysłowa nie było przydatne przy realizacji zadań funkcjonariusza celnego, a skarżący nie przejawiał inicjatywy w podnoszeniu kwalifikacji zawodowych, pozostawiając poziom wykształcenia na najniższym średnim poziomie. Funkcjonariusz pozostawał również na tym samym stanowisku służbowym od dnia mianowania do służby stałej, tj. od 2001 r. aż do 2010 r., co może świadczyć o braku wskazanych wyżej przesłanek do awansu, a tym samym niskiej ocenie przebiegu służby funkcjonariusza. Analizując kolejne awanse w stopniu służbowym, stwierdził, że pomimo niemal dwudziestoletniego stażu służby funkcjonariusz pozostał w korpusie podoficerów Służby Celnej oraz w ramach stanowisk specjalistycznych. W całym przebiegu służby funkcjonariusza nigdy nie zastosowano szczególnego trybu mianowania na wyższy stopień, tj. przed upływem wymaganego stażu służby w określonym stopniu, co świadczyłoby o szczególnych kwalifikacjach zawodowych, posiadaniu szczególnych umiejętności lub potrzebą szczególnego wyróżnienia funkcjonariusza (art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art 120 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej). Skarżący na przestrzeni lat pełnienia służby był oceniany na poziomie "dobrym", bądź "na poziomie oczekiwań", co znajduje odzwierciedlenie w trybie i okresach awansowania na wyższy stopień służbowy/stanowisko służbowe. Wskazano następnie, że przebieg służby Skarżącego również nie miał charakteru nienagannego. W roku 2009 r. postawiono mu zarzuty za przestępstwo karne ścigane z oskarżenia publicznego, w wyniku czego funkcjonariusz został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych. W ocenie Szefa KAS w świetle przedstawionych argumentów organu pierwszej instancji oraz kryteriów ustawowych wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, tj. kwalifikacje, przebieg służby oraz miejsce zamieszkania, decydujące znaczenie o braku przedstawienia propozycji służby/pracy skarżącemu na tle pozostałych funkcjonariuszy były jego niskie kwalifikacje zawodowe. Istotną przesłanką było również toczące się przeciwko niemu postępowanie karne, które zostało umorzone wobec przedawnienia karalności czynu, a także długi okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Powyższe przesłanki sprawiły, że przebieg dotychczasowej służby skarżącego został oceniony na niskim poziomie. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, przebieg służby skarżącego, który nie był nienaganny, w tym ocenione na niskim poziomie kwalifikacje oraz umiejętności funkcjonariusza, stanowiły obiektywne kryterium braku przedstawienia propozycji służby/pracy w IAS w Lublinie. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i wskazał, że w jego ocenie orzekające w sprawie organy przy ocenie przesłanek z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS trafnie wzięły pod uwagę stopień wykształcenia skarżącego, uzyskane oceny służbowe, a także fakt długotrwałego zawieszenia w czynnościach służbowych. Przyjęta po analizie powyższych elementów stanu faktycznego konkluzja, iż skarżący nie wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy kwalifikacjami i wykształceniem, jawi się jako mająca oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje nie mają cech decyzji dowolnej, niepopartej oceną przydatności skarżącego do służby. Przy rozstrzyganiu kwestii przedstawienia propozycji służby/pracy w KAS organ był niewątpliwie uprawniony, aby brać pod uwagę wskazane powyżej okoliczności. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, znajduje zatem oparcie w przepisach prawa, zaś subiektywne przekonanie skarżącego, że brak przedstawienia jej propozycji służby/pracy narusza art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS nie oznacza, że w istocie doszło do naruszenia tego przepisu. Skoro wprowadzona reforma niejako wymusiła redukcję etatów, to jest rzeczą oczywistą, że musiano dokonać oceny przydatności pracowników w nowo tworzonych komórkach, a tym samym wskazać osoby, którym propozycja pracy/służby nie zostanie przedstawiona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.), polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez brak wyjaśnienia w sposób zrozumiały, czytelny i sprawdzalny motywów, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję oraz braku uwzględnienia, że żadne przesłanki nie były badane przez organ w momencie faktycznego podjęcia decyzji o usunięciu skarżącego ze służby (2017 r.); 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez przyjęcie, że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji ogranicza się do sprawdzenia, czy w decyzji powołano właściwe przesłanki, bez badania, czy w zindywidualizowanej sprawie, przesłanki te są uzasadnione, w tym w odniesieniu do wszystkich pozostałych funkcjonariuszy danej jednostki, którzy propozycję dalszej służby otrzymali; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 Konstytucji poprzez dyskryminowanie skarżącego względem innych funkcjonariuszy, którym przedstawiono propozycję dalszej służby; 4. naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji, art. 5 § 1 Kodeksu postępowania karnego, art. 6 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, że samo prowadzenie wobec skarżącego postępowania karnego stanowi okoliczność dającą podstawę do negatywnej oceny funkcjonariusza, tym bardziej w sytuacji, w której skarżącemu zarzucono popełnienie przestępstwa umyślnego, a umorzenie postępowania na skutek przedawnienia było konsekwencją przyjęcia przez sąd karny co najwyżej możliwości popełnienia przestępstwa w typie nieumyślnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na jej przedmiot, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał odstępstwa od tej zasady bowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego w Służbie Celno-Skarbowej – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 165 ust. 7 p.w. KAS i art. 180 ust. 1 pkt 8 ustawy o KAS. Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją- zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148). Podobne przekształcenia jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołaniu w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.) czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat w przywołanym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku ..., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2). Zmiany z kolei w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowany był jako odmowa przyjęcia propozycji. W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola, prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji. Również i w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji poprzez nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć trzeba, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładały m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dawały jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań, na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje. Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w związku z jego indywidualną sytuacją. Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu, bądź nie, propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym organowi znaczny luz decyzyjny. Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników. Z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ uzasadniając w ramach decyzji brak przedłożenia danej osobie propozycji służby. Przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Opierając się na wyżej zaprezentowanej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do tego, że organy obu instancji w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w związku z jej dotychczasowym przebiegiem. Zasadnicze przesłanki braku propozycji dalszego zatrudnienia związane były z posiadaniem średniego wykształcenia oraz zawieszeniem w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym postępowaniem karnym. Słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, iż skarżący na tle pozostałych funkcjonariuszy nie wyróżniał się posiadanymi kwalifikacjami i wykształceniem, ani wyróżniającymi osiągnięciami zawodowymi. W trakcie służby w 2009 r. skarżący był także zawieszony w czynnościach służbowych w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem przygotowawczym, a następnie sądowym o czyn z art. 231 § 2 k.k. i art. 271 § 3 k.k. w zw. z art. 271 § 7 k.k. i art. 11 § 2 k.k. Zarzucono mu, iż w kwietniu 2000 r., działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez inne osoby, jako funkcjonariusz publiczny poświadczył nieprawdę w dokumentach tranzytowych i protokole oględzin samochodu co do wartości sprowadzonego na obszar celny pojazdu. W dniu 7 stycznia 2011 r. Sąd Rejonowy w Raciborzu umorzył wobec skarżącego postępowanie karne na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k z powodu przedawnienia karalności. Sam fakt długotrwałego zawieszenia w czynnościach służbowych został wzięty pod uwagę przy ocenie przebiegu dotychczasowej służby skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę dokonaną w tym zakresie. Zgodzić się należy, że wobec tego rodzaju faktów oraz specyfiką wykonywanych obowiązków służbowych decyzja organu nie może być oceniona jako dowolna. Nie sposób zgodzić się tym samym z zarzutem 4. skargi kasacyjnej. Zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, postawienie zarzutu popełnienia przestępstwa urzędniczego i końcowo umorzenie postępowania li tylko ze względu na przedawnienie czynu jest wystarczającą podstawą do powzięcia wątpliwości co do postawy moralnej funkcjonariusza i jego przymiotów niezbędnych do pełnienia służby. Nie jest standardem w warunkach państwa polskiego występowanie tego typu sytuacji. Stąd też nie można bagatelizować formalnego odsunięcia funkcjonariusza od wypełniania obowiązków służbowych, czy też postawienia mu zarzutu karnego o popełnienie przestępstwa urzędniczego pozostające w związku z istotą jego funkcji publicznej. Ponadto żaden z przepisów wskazanych w zarzucie nie był stosowany przez sąd pierwszej instancji. Stąd też trudno zarzucić sądowi ich popełnienie, skoro nie stały się one przedmiotem jego oceny. Z tej przyczyny zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. W realiach niniejszej sprawy organ przyznał prymat interesowi społecznemu – interesowi służby przejawiającemu się zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania jednostki podległej DIAS, nad interesem prywatnym – skarżącego. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, który był wystarczający dla podjęcia zaskarżonych rozstrzygnięć. Materiał ten został poddany wszechstronnej analizie, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo uzasadnionej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z dokonaną oceną dowodów oraz zastosowanych mierników oceny ich wiarygodności oraz użytych kryteriów wartościowania, jako racjonalnych, sprawiedliwych, słusznych oraz aksjologicznie akceptowalnych. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do złamania zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego służby celnej, administracji podatkowej i kontroli skarbowej do nowej struktury organizacyjnej oraz nowych zadań nałożonych na organy Krajowej Administracji Skarbowej. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale trzecim ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie przekształcania lub wygaszania z mocy samego prawa stosunków zatrudnienia w służbie publicznej wskazuje, że szczególny charakter służby publicznej nie przekłada się na niezmienność zasad jej funkcjonowania, w tym także na bezwzględną ochronę trwałości stosunku zatrudnienia (por. wyrok TK z 14 czerwca 2011 r., Kp 1/11). Zatrudnieni w służbie publicznej powinni liczyć się z tym, że ochrona trwałości ich stosunków zatrudnienia będzie dostosowana do zmieniających się warunków społecznych. Co do zasady, zamieszczenie w ustawie gwarancji stabilności zatrudnienia daje podstawę do oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób arbitralny zasad ochrony trwałości tych stosunków (por. wyrok TK z 16 czerwca 2003 r., K 52/02). Ingerowanie z mocy prawa w indywidualne stosunki zatrudnienia w służbie publicznej może być uzasadnione zasadniczymi reformami aparatu administracji. Z punktu widzenia postanowień art. 24 Konstytucji RP w związku z charakterem służby publicznej wynikającym z art. 60 oraz art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, ustanie lub modyfikacja stosunków zatrudnienia z mocy prawa jest możliwa w sytuacjach wyjątkowych, związanych z koniecznością realizowania innych ważnych wartości konstytucyjnych. I tak było w przypadku reformy służb celnych, skarbowych i podatkowych przeprowadzonej w 2017 r. Mając powyższe na względnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.