III OSK 1516/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 1135/22 o odrzuceniu skargi Wspólnoty [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 13 października 2020 r., nr XXXVI/641/VIII/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powierzenia Prezydentowi [...] uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r., III SA/Po 1135/22 odrzucił skargę Wspólnoty [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z 13 października 2020 r., nr XXXVI/641/VIII/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powierzenia Prezydentowi [...] uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz zwrócił skarżącej kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wspólnota [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z 13 października 2020 r., nr XXXVI/641/VIII/2020 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powierzenia Prezydentowi [...] uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołując się na art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z urzędu wiadomym jest, iż powyższą uchwałę uprzednio zaskarżył inny skarżący, a prawomocnym wyrokiem z 29 kwietnia 2022 r. wydanym w sprawie III SA/Po 1505/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Tym samym skoro prawidłowość kwestionowanej obecnie przez skarżącą przedmiotowej uchwały została przesądzona prawomocnym wyrokiem, zatem stanowi to negatywną przesłankę do wydania ponownie orzeczenia w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu już wypowiedział się co do meritum sprawy, a zastosowanie kryterium podmiotowego do badania dopuszczalności skargi nie zmienia tej okoliczności. Istotne jest bowiem brzmienie wyroku, tj. oddalenie skargi - co świadczy o rozstrzygnięciu merytorycznym. A zatem skarga na tę uchwałę jest niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot i nie będzie zachodziła tożsamość skarżących. Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższej oceny nie zmienia fakt, iż w niniejszej sprawie wywiedziono nowe zarzuty dotyczące samej procedury podjęcia uchwały, tj. brania udziału w głosowaniu przez radną która jest pracownikiem jednej ze spółek A. Należy mieć na uwadze, iż uzasadnienie wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Po 1505/21 wskazuje, że Sąd dokonał jej oceny w całokształcie. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżyła je w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wydanemu postanowieniu zarzuciła: a) istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, tj.: - art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez błędne odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miasta [...], pomimo zarzutów dotyczących uchybień zaistniałych w trakcie podejmowania uchwały, a tym samym zaniechanie kontroli działalności administracji publicznej oraz akceptowanie naruszeń przepisów regulujących legalność aktów podejmowanych przez organ stanowiący gminy, pomimo rzeczywistego braku takiej kontroli w sprawie uprzednio zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę innego skarżącego, kiedy uzasadnione było wydane rozstrzygnięcia w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.; - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uchylenie się od działalności kontroli administracji publicznej, pomimo ustawowego obowiązku sprawowania takiej kontroli i zaniechanie stosowania środków przewidzianych w ustawie; b) naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 100 ust. 2 u.s.g., poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż przepis ten wyłącza możliwość wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy, kiedy uprzednio została prawomocnie rozstrzygnięta skarga innego skarżącego na ten akt, mimo iż w rzeczywistości kontrola sądowa uprzednio nie obejmowała legalności takiego aktu, w szczególności prawidłowości podejmowania uchwały (trybu) przez organ stanowiący. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Ponadto, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej koleśności ustosunkowując się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały, w której orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Wyszczególnienie w tym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Oznacza to, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednakże stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Wynikające z tego przepisu ograniczenie tylko do jednokrotnej kontroli legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały oparte jest na założeniu, że oddalając wcześniejszą skargę, sąd administracyjny dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc potrzeby (ani możliwości) dokonywania ponownej kontroli tego samego (por. D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101.). Sąd nie jest bowiem związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a zatem kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Z art. 153 p.p.s.a. zaś wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrok sądu obowiązuje erga omnes. Ponowne rozstrzyganie przez sąd byłoby orzekaniem w tej samej sprawie, gdyż postępowanie byłoby prowadzone w oparciu o to samo kryterium, tj. zgodności z prawem (gdyż sąd nie stosuje kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego). Zwrócić także należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, w którym stwierdzono, że skoro zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlegać mogą akty o charakterze normatywnym, to rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, iż uchwała organu gminy, która była już, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., przedmiotem oceny sądu administracyjnego, i Sąd ją oddalił, nie może być ponownie zaskarżona przez żaden inny podmiot. Słusznie więc Sąd ten odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako z innych przyczyn niedopuszczalną. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 i 6, a także art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Skoro prawidłowość kwestionowanej przez skarżącą uchwały została przesądzona prawomocnym wyrokiem, zatem stanowi to negatywną przesłankę do wydania ponownie orzeczenia w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.