III OSK 1494/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 813/25, w sprawie ze skargi R. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Gostyninie z dnia 26 lutego 2025 r., nr 89/XI/2025 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku co do zmiany nazwy ulicy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie postanowieniem z dnia 4 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 813/25, wydanym po rozpoznaniu skargi R. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Gostyninie z dnia 26 lutego 2025 r. nr 89/XI/2025 w przedmiocie rozpatrzenia wniosku co do zmiany nazwy ulicy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę uznając, że skarga ta dotyczyła sprawy, która nie mieściła się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (w zakresie jego kognicji)i W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd I instancji, w oparciu o akta sprawy, ustalił, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił uchwałę Rady Miejskiej w Gostyninie w sprawie rozpatrzenia wniosku mieszkańca Gostynina co do zmiany nazwy ulicy, co oznaczało, że zaskarżona uchwała organu została wydana na podstawie postępowania toczącego się w trybie tzw. postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII K.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiego wniosku, stosownie do treści art. 241 k.p.a., mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności oraz lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W razie niemożności załatwienia takiego wniosku w terminie określonym w art. 244 k.p.a. właściwy organ obowiązany jest w tym terminie zawiadomić wnioskodawcę o czynnościach podjętych w celu rozpatrzenia wniosku oraz o przewidywanym terminie załatwienia wniosku. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wnioski takie, jak powyżej opisane, nie są załatwiane w ramach postępowania administracyjnego, lecz w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną. Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6). W konsekwencji Sad I instancji uznał, że nie był właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku wniesionego w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe, uregulowane w Dziale VIII k.p.a., ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżył postanowienie w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2025 roku, sygn. akt II SA/Wa 813/25, odrzucającego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gostyninie z dnia 26 lutego 2025 r. nr 89/XI/2025, uznającą wniosek skarżącego o zmianę nazwy ulicy za bezzasadny i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Alternatywnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wystąpił o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2025 roku, sygn. akt II SA/Wa 813/25 odrzucającego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Gostyninie z dnia 26 lutego 2025 roku, nr 89/XI/2025, uznającą wniosek skarżącego o zmianę nazwy ulicy za bezzasadny i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości uchwały Rady Miejskiej w Gostyninie z dnia 26 lutego 2025 roku nr 89/XI/2025. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto sporządzający skargę kasacyjną adwokat, na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 3 Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 roku w sprawnie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu wystąpił o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (powiększonych o stawkę VAT) oraz oświadczył, że opłata ta nie została zapłacona w całości lub w części. I. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: – art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej w Gostyninie stwierdzająca bezzasadność wniosku skarżącego o zmianę nazwy ulicy nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy uchwała ta stanowi akt z zakresu administracji publicznej i wywołuje skutki prawne w sferze praw i interesów prawnych skarżącego, – art. 3 § 2 p.p.s.a., poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię, skutkującą bezpodstawnym uznaniem, że w polskim porządku prawnym nie istnieje środek zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej polegającej na odmowie zmiany nazwy ulicy, mimo że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej we wszelkich formach jej działania, o ile ustawa nie stanowi inaczej. II. Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, pomimo że skarga była dopuszczalna, a sąd był zobowiązany do jej merytorycznego rozpoznania, – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 EKPC, poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do sądu i sądowej kontroli działania organu władzy publicznej, wskutek przyjęcia, że brak jest jakiegokolwiek środka prawnego umożliwiającego zaskarżenie uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie bezzasadności zmiany nazwy ulicy, – art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnego zbadania charakteru prawnego zaskarżonej uchwały i ograniczeniu się wyłącznie do formalnego stwierdzenia jej niezaskarżalności, bez analizy jej skutków prawnych oraz wpływu na sytuację prawną skarżącego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Stosownie zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należało stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i prawidłowo uznał, że skarga wniesiona do WSA w Warszawie była skargą na zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia jego wniosku złożonego w trybie wnioskowym, o którym to zawiadomieniu mowa jest w art. 244 § 2 k.p.a. Tym samym nie mogło również dojść do naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. samodzielnie oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przywołany przepis wraz z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), stanowi o kompetencji sądów administracyjnych. Dlatego naruszenie tych przepisów mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tych przepisach - uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych unormowaniach. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia wymienionych przepisów. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie prawidłowo zbadał dopuszczalność wniesionej skargi i właściwe zakwalifikował ją jako skargę wniesioną na zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku skarżącego złożonego w trybie skargowo – wnioskowym uregulowanym przepisami Działu VIII k.p.a. To z kolei oznaczało, że przedmiotem tak wniesionej skargi nie mógł być ani akt administracyjny, ani też czynność z zakresu administracji publicznej, Świadczy o tym jednoznaczna treść zaskarżonej uchwały, która wprost odnosi się do wniosku skarżącego o zmianę nazwy ulicy, który to wniosek z kolei został prawidłowo zakwalifikowany przez Radę Miejska w Gostyninie jako wniosek o zmianę nazwy ulicy na inną nazwę odpowiadającą zdarzeniom o wyższym poziomie akceptacji społecznej niż nazwa istniejąca – upamiętniająca, w ocenie skarżącego, "zajęcie Gostynia przez wojska sowieckie". Był to zatem wniosek, którego przedmiotem, zdaniem skarżącego, było ulepszenie, czy też poprawa wizerunkowa nazwy ulicy, a taki przedmiot mieścił się wprost w kryteriach ocennych wniosku, o których mowa w przepisie art. 241 k.p.a. Oczywistym również było, że skoro wniosek został skierowany do Rady Miejskiej to ta, pod względem formy prawnej, mogła wypowiedzieć się tylko w uchwale, która jednak od początku pozostawała zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku, a nie uchwałą, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Ta ostatnia bowiem obejmuje akty prawa miejscowego oraz inne akty generalne, niemające przymiotu prawa miejscowego, jednak mogące naruszyć interes prawny jednostki. Nie należy do nich na pewno zawiadomienie będące de iure następstwem wniosku złożonego w trybie art. 241 k.p.a., które ma charakter nie władczy, lecz informacyjny. W tej zaś sytuacji próba zmiany przedmiotu sprawy w ramach postawionych zarzutów skargi kasacyjnej nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ to treść pisma złożonego przez skarżącego w dniu 18 stycznia 2025 r. wyznaczyła charakter prowadzonego postępowania. W sprawach dotyczących postępowania skargowego - wnioskowego, o którym mowa w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniosek złożony w trybie Działu VIII KPA uruchamia bowiem jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w sposób władczy, kształtującej sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku. W niniejszej sprawie skarga wniesiona do WSA w Warszawie dotyczyła zatem niewątpliwie sposobu rozpatrzenia wniosku złożonego do organu gminy – Rady Miejskiej w Gostyninie. Toteż WSA w Warszawie dokonał prawidłowej kwalifikacji tej skargi biorąc pod uwagę cały tok prowadzonego przez organy postępowania skargowo – wnioskowego i przede wszystkim treść złożonego przez skarżącego pisma – pierwszego pisma inicjującego całe postępowanie skargowo – wnioskowe, czyli wniosku o zmianę nazwy ulicy. Co oczywiste okoliczności te jednoznacznie wynikają z pozostających przy sprawie akt administracyjnych, a Sąd I instancji nie mógł w tej sytuacji w żaden sposób naruszyć przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., co nieskutecznie zarzucał WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie. W rezultacie nie można było podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie o wystąpieniu na takim etapie sprawy jakichkolwiek naruszeń jego interesów prawnych. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu NSA nie rozpoznał zamieszczonego w tym zakresie w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie.