III OSK 149/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 180/17 w sprawie ze skargi Z.B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 180/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.B., zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Z.B. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji obszernie przedstawił regulacje prawne dotyczące reformy administracji skarbowej w aspekcie związanych z tą reformą zmian w stosunkach służbowych funkcjonariuszy i stosunkach pracowniczych. Wskazał, że złożenie funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego. Określenie tych przyczyn nie może, zdaniem Sądu pierwszej instancji, sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia, a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny, zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP. Następnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy pełniących służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowi art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej jako "p.w.KAS") w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r., poz. 768). Reasumując, w ocenie WSA w Gdańsku, organ był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co skutkowało uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji służby w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny; b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną, w sytuacji gdy w sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji; c) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia; d) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona; e) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy; 2. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS, stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że nie istnieją przepisy prawa, które zobowiązywałyby organ do prowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przesłanki, zasady i terminy wygaszania stosunków pracy i stosunków służbowych wynikają wprost z p.w.KAS, a nie z decyzji administracyjnych. Skoro stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa, to organ nie był uprawniony, a tym bardziej zobowiązany do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.B. wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie należy rozpoznać na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie podważenia właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie. To z kolei prowadzić musiało do wniosku, że skierowana do WSA w Gdańsku skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.KAS w podobnych sprawach, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek pracy lub stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z takich rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie to następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej akceptacji przez funkcjonariusza. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarżący otrzymał od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, którą zaakceptował. Powyższa propozycja nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje bowiem samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W świetle powyższego, skoro dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy poprzez przyjęcie przez niego propozycji pracy, co skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby, to złożona przez niego skarga była niedopuszczalna. W takiej bowiem sytuacji wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego, właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest wyłączona z braku przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1040/18). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.