III OSK 1470/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 8/24 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 8/24 uwzględnił skargę Gminy [...] i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...], którym stwierdzono nieważność § 6 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że § 6 ww. uchwały przyjął brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego od dnia 1 listopada 2021 r.". Zdaniem Wojewody przedmiotowa uchwała nie posiada cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego, jest ona bowiem adresowana do określonego kręgu adresatów - radnych oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich powierzonych im zadań. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy i jej organów. Dlatego też kwestionowana uchwała, jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie wymaga publikacji w organie promulgacyjnym. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest błędne. Podkreślono, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, iż jako taka obarczona była obowiązkiem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zawiera ona normy abstrakcyjne, ponieważ diety, których dotyczą mają charakter powtarzalny i odnoszą się do niemal nieograniczonego kręgu adresatów. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję radnego. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie wymienionych w tytule uchwały funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Sąd zaakcentował, że przedmiotowa uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Została ponadto wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) zwanej dalej u.s.g. Stąd nietrafne jest stanowisko Wojewody, że ww. uchwała ma charakter jedynie wewnętrzny. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę w trybie nadzoru nieważności wskazanej regulacji, bowiem odpowiadała ona dyspozycji art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) zwanej dalej u.o.a.n. i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez błędne uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi, w sytuacji, gdy nie istniały ku temu przesłanki faktyczne i prawne wobec naruszenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i uznanie, że kompetencja prawotwórcza do wydawania aktów prawa miejscowego wynika z art. 25 ust. 4 u.s.g., mimo że regulacje dotyczące diet przysługujących radnym, mają charakter wewnętrzny, czyli stanowią akt kierownictwa wewnętrznego; 2) przepisów prawa materialnego: a) błędną wykładnię art. 25 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i uznanie przez Sąd I instancji, że regulacje dotyczące diet przysługujących radnym wkraczają w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy oraz wytyczają oznaczone wzorce zachowania wobec oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej, a zatem nie stanowią jedynie relacji pomiędzy gminą a radnym, na wzór relacji pomiędzy pracodawcą i pracownikiem, pomijając jednocześnie okoliczność, że zasady przyznawania i wysokości diet radnych rady gminy normują zagadnienia wyłącznie w obrębie organizacji gminy i jej organów, a ustawodawca wprost umiejscowił tę kategorię podmiotów w strukturze administracji, na co jednoznacznie wskazują przepisy art. 23 ust. 2-4 u.s.g.; b) niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez nadanie uchwale w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych rady gminy charakteru prawa powszechnie obowiązującego, którego adresatem są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, mimo że treść ww. przepisu u.s.g., nie wskazuje, że uchwalana na jego podstawie uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a przedmiot jego regulacji nie należy do zakresu przekazanego do uregulowania w art. 40 ust. 2 u.s.g. w formie aktu prawa miejscowego; c) błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, iż w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności § 6 uchwały o treści: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dniu od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego", ze względu na istotne naruszenie prawa, co stoi w sprzeczności z przepisami art. 25 ust. 4 oraz 40 ust. 2 u.s.g., które nie stanowią postawy do nadania uchwale w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych charakteru aktu prawa miejscowego. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z dnia 11 czerwca 2024 r. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w tej sprawie była ocena, czy uchwała określająca wysokość diet dla radnych rady gminy stanowi lub nie stanowi aktu prawa miejscowego. Podnoszony w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w postaci dokonania błędnej wykładni art. 25 ust. 4 u.s.g. w związku z art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. nie jest zasadny. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Uchwała wydana na podstawie powołanego przepisu w sprawie ustalenia diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 752/24) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje ten pogląd. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia, ale co do zasady comiesięcznych wypłat diet. Przepisy te mają także - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Krąg adresatów takiej uchwały jest określony wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego. Taka uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Wskazana uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady gminy co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący. Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który go wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21). Radni rady gminy nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej, a pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można relacji gmina-radny traktować jako identycznych lub chociażby podobnych do relacji pracodawca-pracobiorca. Skoro zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała została podjęta jako akt prawa miejscowego, to trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdzające nieważność § 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Gminy [...]. Nie został w tym zakresie naruszony art. 7 Konstytucji RP zawierający zasadę praworządności ani też art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podstawę i granice regulacji diet radnych rady gminy określa art. 25 ust. 4-10 u.s.g. oraz rozporządzenie wykonawcze wydawane przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej na podstawie delegacji ustawowej zwartej w art. 25 ust. 10 u.s.g. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie ustawowe zawiera powołany już art. 25 ust. 4 u.s.g. nakazujący, aby rada gminy w drodze uchwały ustaliła zasady, na podstawie których radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Nie jest to wadliwie skonstruowana delegacja ustawowa do stanowienia aktu prawa miejscowego. Nie można uznać za zasadną i tej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, że uchwała w sprawie diet i zwrotu kosztów podróży służbowych została wydana z naruszeniem art. 40 ust. 2 u.s.g. Przepis ten określa zakres aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie delegacji ustawowych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym i zgodnie z pkt 1 tego przepisu do kategorii takich aktów zalicza się regulacje wewnętrznego ustroju gminy. Diety radnych i zwrot kosztów podróży służbowych należy zaliczyć do szeroko rozumianego zakresu regulacji ustrojowych danej jednostki samorządu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast art. 13 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Przedmiotem sporu w tej sprawie nie jest termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego podlegającego opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku ustaw (art. 4 ust. 1 ww. ustawy), ani też kwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej zawartej w art. 13 pkt 2 u.o.a.n., zgodnie z którą stanowiony przez radę gminy akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Żaden z tych przepisów nie określa, co ma zwierać akt prawa miejscowego ani nie definiuje, czy uchwała w sprawie ustalenia diet dla radnych rady gminy stanowi lub nie stanowi aktu prawa miejscowego. Strona skarżąca kasacyjnie także i w tym zakresie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów. Także w doktrynie przyjmuje się, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia danego aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w określonym dzienniku urzędowym (por. A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 164; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 515-517). Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego powinna zawierać przepis nakazujący jej publikację we właściwym promulgatorze (tj. w wojewódzkim dzienniku urzędowym). Tym samym nie miało podstaw prawnych unieważnienie przez stronę skarżącą kasacyjnie występującą jako organ nadzoru § 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Gminy [...]. Uchwała ta, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie zawierała w zakresie jej § 6 żadnego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym zastosowanie art. 148 P.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 7 Konstytucji RP, art. 94 Konstytucji RP, art. 25 ust. 4 u.s.g., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Wymienione przepisy prawa materialnego zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Tym samym skoro trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Gminy [...] nie naruszyła w § 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych tej Gminy, to należało na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...]. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie przyznania stronie składającej odpowiedź na skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, ponieważ pismo zawierające wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 10 kwietnia 2024 r. (karta nr 51 akt sądowych), zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania zostało sporządzone w dniu 11 czerwca 2024 r. (karta nr 54 akt sądowych).