III OSK 144/23

Dnia 14 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Poseniak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3896/21 w sprawie ze skarg Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 15 września 2021 r. nr DS.523.875.2021.ZS.AO.123127 w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz Burmistrza Miasta [...] kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3896/21 oddalił skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO") z 15 września 2021 r. nr DS.523.875.2021.ZS.AO.123127 w przedmiocie przetwarzania danych osobowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. L. P. 10 lutego 2021 r. zwrócił się do PUODO ze skargą na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez Burmistrza Miasta [...] oraz Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]. Zarzucił, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] udostępnił bez podstawy prawnej Burmistrzowi Miasta [...] dane osobowe jego i innych pracowników w zakresie uzyskanego wynagrodzenia, natomiast Burmistrz Miasta [...] bezpodstawne pozyskał i przetwarzał te dane. W pismach z 12 maja 2021 r. PUODO, na podstawie art. 58 ust. 1 lit. a i e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, Dz. Urz. UE L 127 z 23.05.2018, str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z 4,03.2021, s. 35, dalej: "rozporządzenie RODO"), zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] oraz Kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] o złożenie wyjaśnień i dostarczenie informacji w sprawie skargi L. P. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych. W piśmie z 24 maja 2021 r. Burmistrz Miasta [...] odwołał się do art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 44, art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634) i wyjaśnił, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] jest gminną jednostką budżetową, pokrywającą swoje wydatki bezpośrednio z budżetu j.s.t., której podstawą gospodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków (obejmujący m. in. wydatki na wynagrodzenia pracowników Zakładu), zwany planem finansowym, zatwierdzany corocznie przez burmistrza miasta. Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że przedłożony do zaakceptowania projekt planu finansowego w zakresie dochodów budżetowych i wydatków budżetowych Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na 2020 r. przewidywał w porównaniu z 2019 r. drastyczny wzrost wydatków na wynagrodzenia i nie został przez niego zaakceptowany (organ zatwierdził plan finansowy na 2020 r. na poziomie obowiązującym w 2019 r.). W trakcie 2020 r. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] zwrócił się do organu gminy o dokonanie zmiany (zwiększenie) wynagrodzeń pracowników (do poziomu o który wnioskował w projekcie planu finansowego na 2020 r.). Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nie uzasadnił tej korekty. W związku z tym, w celu ustalenia, czy zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami jest zwiększenie budżetu w zakresie wynagrodzeń pracowników w trakcie roku budżetowego, 31 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] o sporządzenie informacji zbiorczej o wynagrodzeniach należnych na konkretnych stanowiskach (za styczeń 2020 r. oraz za czerwiec 2020 r.) i ilości etatów na tych stanowiskach, z wyszczególnieniem stałych i zmiennych składników wynagrodzenia wraz z informacją o liczbie przepracowanych dni i przyczynie nieobecności. Burmistrz dodał, że w oparciu o przedłożone dokumenty Rada Miasta [...] uchwaliła zwiększenie budżetu Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na wynagrodzenia w trakcie roku budżetowego o 376 tysięcy zł. Burmistrz Miasta [...] podkreślił, że wynagrodzenia pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] są finansowane ze środków publicznych i w tym zakresie organy ponoszą odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Odwołał się ponadto do art. 33 ust. 5 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g."). Burmistrz Miasta [...] w wyjaśnieniach udzielonych POUDO podkreślił, że nie wnioskował (i nie uzyskał) o informacje o wynagrodzeniu konkretnego pracownika (określonego z imienia i nazwiska), lecz o zbiorcze zestawienie wynagrodzeń pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na określonych stanowiskach, a nie pozwala na zidentyfikowanie poszczególnych pracowników, a więc nie można jej traktować jako dane osobowe. Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że L. P. był zatrudniony w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] na stanowisku Kierownika Działu Rekreacyjno-Sportowego oraz był Kierownikiem Oczyszczalni Ścieków w [...] i że zajmował jedyne stanowisko kierownicze w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (oprócz Kierownika Zakładu). Zdaniem Burmistrza Miasta [...], można w związku z tym "ewentualnie założyć", że możliwa była jego identyfikacja, zatem uzasadnione jest udostępnienie tej informacji jednostce nadrzędnej na podstawie przywołanych przepisów w celu realizacji zadań publicznych i w interesie publicznym. Burmistrz Miasta [...] stwierdził ponadto, że informacja o wysokości wynagrodzenia Kierownika Oczyszczalni Ścieków i Kierownika Działu Rekreacyjno-Sportowego jednostki budżetowej stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm., dalej: "u.d.i.p.") i nie ma do niej zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Burmistrz Miasta [...] dodał, że po dokonaniu analizy list wynagrodzeń w celu wprowadzenia stosownych zmian do budżetu, skarbnik Miasta [...] dokonał zniszczenia tego dokumentu w niszczarce. Podniósł, że trwale usunięto wersję elektroniczną list przesłaną e-mailowo oraz że L. P. nie zwracał się do niego z wnioskiem o usunięcie jego danych osobowych. W konkluzji Burmistrz Miasta [...] stwierdził, że Miasto [...] miało prawo przetwarzać informacje o wynagrodzeniu L. P. w celu realizowania swoich zadań kontrolnych i zarządczych w stosunku do jednostki podległej w zakresie wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników zgodnie z zasadami gospodarności, a także celem dokonania korekty w zatwierdzonym planie finansowym, w oparciu o art. 11 ust. 1, art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 68 i nast., art. 247 i art. 272 i nast. ustawy o finansach publicznych oraz art. 33 ust. 5, art. 47 ust. 1 i art. 49 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 lit. c, e i f rozporządzenia RODO. Kierownik Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] w wyjaśnieniach udzielonych PUODO w piśmie z 21 maja 2021 r. podniósł m. in., że uprawnienie Burmistrza Miasta [...] do żądania informacji w zakresie wynagrodzenia pracowników podległej jednostki organizacyjnej wynika ze sprawowanej przez organ wykonawczy kontroli zarządczej na podstawie art. 68 w związku z art. 247 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Organ wykonawczy (Burmistrz Miasta [...]) odpowiada za wykonywanie budżetu gminy i w związku z tym stosuje instrumenty pozwalające mu na kontrolę i realny wpływ na wykonywanie budżetu gminy przez podległe jednostki organizacyjne. Wnioskowane przez Burmistrza Miasta [...] informacje dotyczące pracowników, w tym skarżącego, zostały udostępnione na podstawie art. 33 ust. 5 u.s.g. PUODO decyzją z 15 września 2011 r. nr DS.875.2021.ZS.AO, wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r, poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 58 ust. 2 lit. b i lit. c rozporządzenia RODO udzielił upomnienia: - Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] za naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia RODO poprzez udostępnienie danych osobowych L. P. w zakresie informacji o wynagrodzeniu oraz ilości dni przepracowanych i przyczynie nieobecności w pracy (urlop) w miesiącach luty 2020 roku i lipiec 2020 roku, na rzecz Burmistrza Miasta [...] bez podstawy prawnej (pkt 1 decyzji); - Burmistrzowi Miasta [...] za naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia RODO poprzez przetwarzanie danych osobowych L. P. w zakresie informacji o wynagrodzeniu oraz ilości dni przepracowanych i przyczynie nieobecności w pracy (urlop) w luty 2020 roku i lipiec 2020 roku, pozyskanych za pośrednictwem zbiorczych tabel przesłanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], bez podstawy prawnej (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji przytoczył definicję danych osobowych zawartą w art. 4 ust. 1 rozporządzenia RODO i podał, że przepisem uprawniającym administratorów danych do przetwarzania danych osób fizycznych jest art. 6 ust. 1 RODO, zgodnie z którym, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy spełniona jest jedna z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Katalog przesłanek wymienionych w art. 6 ust. 1 RODO jest zamknięty. Organ administracji dodał, że art. 5 ust. 1 lit. f RODO nakłada na administratora danych osobowych obowiązek przetwarzania danych osobowych w sposób zapewniający odpowiednie bezpieczeństwo danych osobowych, w tym ochronę przed niedozwolonym lub niezgodnym z prawem przetwarzaniem oraz przypadkową utratą, zniszczeniem lub uszkodzeniem, za pomocą odpowiednich środków technicznych lub organizacyjnych. PUODO stwierdził, że nie zaistniała żadna z podstaw legalizujących przetwarzanie danych osobowych skarżącego przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] (udostępnienie danych Burmistrzowi Miasta [...]) oraz przez Burmistrza Miasta [...] (przez ich pozyskanie i dalsze przetwarzanie), w zakresie informacji o elementach składowych jego wynagrodzenia oraz liczbie dni przepracowanych i powodzie nieobecności w pracy w pozostałym okresie i że podstawy tej nie stanowi art. 68 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a zarówno Burmistrz Miasta [...] jak i Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nie wykazały, aby do przeprowadzenia kontroli zarządczej oraz zwiększenia budżetu jednostki budżetowej niezbędne było przetwarzanie danych osobowych pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...]. Odnosząc się do wyjaśnień Burmistrza Miasta [...], że pozyskane przez ten podmiot informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy, organ stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] nie pozyskiwał danych pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], w tym L. P., w opisywanym trybie, dlatego też nie ocenia ewentualnej prawidłowości udostępnienia danych objętych przedmiotem niniejszego postępowania w oparciu o przepisy u.d.i.p. Burmistrz Miasta [...] oraz Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję PUODO z 15 września 2021 r. Burmistrz Miasta [...] – w zakresie pkt 2, Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] - w zakresie pkt 1. Burmistrz Miasta [...] (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Wa 3897/21) zarzucił, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy a także przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, PUODO wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 5 ust. 1 lit. a oraz art. 6 ust. 1 lit. c i lit e rozporządzenia RODO w zw. z art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 33 ust. 5 i art. 49 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 68 i nast., art. 247, art. 254 pkt 3, art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Organ niezasadnie stwierdził, że powołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych nie stanowią podstawy prawnej przetwarzania danych osobowych. Burmistrz Miasta [...] zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W konkluzji, Burmistrz Miasta [...] stwierdził, że miał prawo przetwarzać informacje w zakresie wynagrodzenia L. P. w celu realizowania swoich zadań kontrolnych i zarządczych w stosunku do jednostki podległej w zakresie wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników zgodnie z prawem oraz zasadami gospodarności i oszczędności, a także celem dokonania korekty w zatwierdzonym planie finansowym na 2020 r. Powyższe realizuje w ramach wykonywania swoich zadań, a także w interesie publicznym, w związku z tym nie musi on uzyskać zgody osoby, której te dane dotyczą. W związku z tym PUODO naruszył również art. 58 ust. 2 lit. b i lit. c rozporządzenia RODO. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] w skardze na pkt 1 decyzji PUODO z 15 września 2021 r. zarzucił organowi naruszenie art. 4 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 lit a oraz art. 6 ust. 1 lit. c i lit e rozporządzenia RODO w zw. z art. 9 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4, 33 ust. 5 i art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 i 3, art. 44 ust. 1, 2, 3, art. 68 i nast., art. 247 oraz art. 254 pkt 3, art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, poprzez niezasadne przyjęcie, że nie stanowią podstawy prawnej do udostępnienia przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] Burmistrzowi Miasta [...] danych osobowych L. P.. Udostępnienie przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] i przetwarzanie tych danych osobowych przez Burmistrza Miasta [...] jest niezbędne do wypełnienia obowiązków prawnych ciążących na administratorach (art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO). Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] sformułował również w skardze do Sądu zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. PUODO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie 19 września 2022 r., na podstawie art. 111 § 2 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") połączył sprawy ze skarg Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi. W uzasadnieniu, odnosząc się do skargi Burmistrza Miasta [...], Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skargi nie są uzasadnione. Zdaniem Sądu I instancji szereg z nich dotyczy przepisów, które nie mają bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją, nie stanowiły bowiem podstaw prawnych jej wydania, takich jak przepisy u.s.g.: art. 9 ust. 1, 30 ust. 2 pkt 4, 33 ust. 5 i art. 49 ust. 1. Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju uwagi odnoszą się również do przytoczonych w zarzutach skargi, niektórych przepisów ustawy o finansach publicznych tj.: art. 11 ust. 1 i 3 i art. 44 ust. 1,2 i 3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 i nast. ustawy o finansach publicznych Sąd I instancji wyjaśnił, że ww. przepis dotyczy tzw. kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO stanowi, że przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim jest m. in. niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze. Rozporządzenie nie nakłada wymogu, aby dla każdego indywidualnego przetwarzania istniało szczegółowe uregulowanie prawne. Wystarczy jeżeli z przepisu prawa wynika obowiązek, do którego realizacji konieczne jest przetwarzanie danych, nawet jeśli przepis ten wyraźnie o przetwarzaniu danych nie wspomina. Zdaniem Sądu w ustawie o finansach publicznych czy w ustawie o samorządzie gminnym, ani w innych aktach prawnych, nie ma przepisów prawnych, z których wynikałby dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego prawny obowiązek, którego wypełnienie czyniłoby niezbędnym przetwarzanie danych osobowych osoby zatrudnionej w gminnej jednostce budżetowej, w zakresie obejmującym m. in. informacje o składnikach wynagrodzenia, liczbie dni przepracowanych i powodach nieobecności w pracy, dotyczące tej osoby. Prowadzi to do wniosku, że przetwarzanie przez skarżącego danych osobowych pracownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nie miało uzasadnienia w art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO. Nie ma również podstaw w art. 6 ust. 1 lit. e tego aktu prawnego (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi). Skarżący nie skonkretyzował interesu publicznego, wymagającego przetwarzania danych osobowych pracownika gminnej jednostki budżetowej. Działanie w ramach sprawowania władzy publicznej wymaga natomiast, zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji) konkretnej podstawy prawnej. Nie można więc powoływać się na sprawowanie władzy publicznej, uzasadniające przetwarzania danych osobowych, nie wskazując przepisów prawnych, dających podstawę do konkretnych działań władczych. Odnosząc się do skargi wniesionej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] Sąd zwrócił uwagę, że w zasadzie zarzucił on naruszenie tych samych przepisów, które wskazał w swej skardze Burmistrz Miasta [...]. Z treści skargi wynika, że skarżący niejako przyłączył się do skargi Burmistrza Miasta [...]. Podał, że Burmistrz Miasta [...] miał prawne podstawy do przetwarzania danych osobowych pracownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] - gminnej jednostki organizacyjnej. W związku z tym dane te musiały być udostępnione Burmistrzowi Miasta [...] przez kierownika tej jednostki, w ramach współpracy i wykonywania poleceń organu kontrolnego (Burmistrza). Sąd I instancji stwierdził, że poza tymi ogólnymi stwierdzeniami Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nie wskazał konkretnych przepisów prawnych, które mogłyby stanowić podstawę przetwarzania (przekazania) przez niego danych osobowych pracownika Zakładu Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] Burmistrzowi Miasta [...]. W szczególności taką podstawą nie jest art. 33 ust. 5 u.s.g., który ustanawia podległość kierownika gminnej jednostki organizacyjnej burmistrzowi jedynie w zakresie spraw dotyczących stosunku pracy tegoż kierownika. Przekazanie Burmistrzowi Miasta [...] danych pracownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] nie znajduje również uzasadnienia w przepisach ustawy o finansach publicznych, w szczególności w przepisach art. 68 i 69, stanowiących o nadzorze zarządczym, z których nie wynika dla jednostki organizacyjnej gminy żaden obowiązek prawny, dla wykonania którego niezbędne jest przetwarzanie danych osobowych pracowników tej jednostki. Podstawą prawną przekazania przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] danych osobowych pracownika nie jest art. 247 tej ustawy dotyczący ogólnej kompetencji nadzorczej organu stanowiącego jednostki samorządowej w stosunku do jej jednostek organizacyjnych. Z tego ogólnego przepisu również nie można wyprowadzić konkretnego obowiązku przekazywania przez gminną jednostkę budżetową określonych informacji organowi wykonawczemu gminy. Z tych wszystkich względów nie są uzasadnione zawarte w skargach zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez PUODO. W ocenie Sądu nie można również zarzucić organowi prowadzącemu postępowanie naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Burmistrz Miasta [...] i Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1. art. 6 ust. 1 lit. c i e rozporządzenia RODO w zw. z art. 11 ust. 1 i 3, art. 44 ust. 1,2,3, art. 68 ust. 1 i 2, art. 69 ust. 1 pkt 2, art. 247 oraz art. 254 pkt 3, art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie w wyniku uznania, że: a. nie stanowią one podstawy prawnej przetwarzania danych osobowych, pomimo że przetwarzanie tych danych osobowych jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze, polegającego na tym, że Burmistrz Miasta [...] ma obowiązek sprawować nadzór nad wykonywaniem budżetu gminy poprzez dokonywanie wydatków w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i podjąć kontrolę zarządczą w gminnej jednostce organizacyjnej w zakresie składników wynagrodzenia pracowników tej jednostki w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do zasadności zmiany w trakcie roku budżetowego w zatwierdzonym planie budżetowym wydatków na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w tej jednostce; b. przetwarzanie danych osobowych w zakresie wynagrodzenia pracownika gminnej jednostki organizacyjnej nastąpiło w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (Burmistrzowi Miasta [...]) i zadania realizowanego w interesie publicznym, polegających na wykonywaniu przez organ wykonawczy budżetu gminy i sprawowaniu nadzoru nad jego wykonaniem według zasad określonych w art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, a w przypadku wniosku gminnej jednostki organizacyjnej o zmianę zatwierdzonego planu wydatków w trakcie roku budżetowego podjęcie w trybie art. 68 ustawy o finansach publicznych kontroli zarządczej, obejmującej kontrolę finansową, polegającą na sprawdzeniu zgodności z prawem i zasadności zwiększenia wydatków na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w tej jednostce. II. prawa procesowego tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skarg skarżących, mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a. nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, ograniczając się wyłącznie do zacytowania art. 6 ust. 1 rozporządzenia RODO i stwierdzenia, że żadna z przesłanek zawartych w tym przepisie nie może być zastosowana do przetwarzania danych osobowych przez Burmistrza Miasta [...] w ramach prowadzonej kontroli zarządczej, bez uwzględnienia, z jakich przyczyn zdaniem organu ww. kontrola nie stanowiła realizacji zadania w interesie publicznym i sprawowania władzy publicznej, a także obowiązku prawnego ciążącego na Burmistrzu Miasta [...], pomimo wyczerpująco wskazanej przez Burmistrza Miasta [...] podstawy prawnej oraz szczegółowo opisanych okoliczności towarzyszących temu przetwarzaniu, które wypełniają przesłanki określone w art. 6 ust. 1 lit. c i lit. e rozporządzenia RODO; b. dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, polegającą na uznaniu, że Burmistrz Miasta [...] nie wykazał, że do przeprowadzenia kontroli zarządczej, polegającej na skontrolowaniu zgodności z prawem i zasadności zmian w budżecie gminy [...] w zakresie wzrostu wydatków na wynagrodzenie pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] w trakcie zatwierdzonego roku budżetowego na 2020 rok niezbędne było przetwarzanie danych osobowych jedynego pracownika na stanowisku kierowniczym w zakresie jego składników wynagrodzenia, liczbie nieobecności i ich przyczynie w styczniu 2020 roku w porównaniu z czerwcem br., podczas gdy Burmistrz Miasta [...] szczegółowo wyjaśnił przyczyny podjęcia kontroli zarządczej i niezbędności przetwarzanie danych osobowych L. P. we wskazanym zakresie, c. pominięciu jako dowodu w sprawie wyników sprawozdania z audytu wewnętrznego w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] przeprowadzonego od 19 października 2020 r. do 18 grudnia 2020 r., który wykazał nieprawidłowości w procedurach obowiązujących w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], w szczególności, w zakresie Regulaminów Pracy i Wynagradzania Pracowników Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], których postanowienia były niezgodne z przepisami Kodeksu pracy i ustawy o pracownikach samorządowych, a niezgodność z prawem tych postanowień ma istotny wpływ na wydatkowanie środków publicznych, co jednoznacznie wskazuje, że Burmistrz Miasta [...] miał uzasadnione podstawy do kontroli ww. wynagrodzeń w związku z poprzedzającym przetwarzanie danych osobowych przedłożeniem przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] projektem planu przewidującym wzrost wydatków na wynagrodzenia w 2020 r. o 1 336 921 zł przy około 50 zatrudnionych pracownikach oraz złożonym wnioskiem o zmianę wysokości wydatków na wynagrodzenia bez uzasadnienia w trakcie zatwierdzonego roku budżetowego; 2. art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w toku postępowania, bowiem organ wyznaczył Burmistrzowi Miasta [...] zaledwie 7 dni na zapoznanie się z materiałem dowodowym w siedzibie w Warszawie i pomimo złożonego przez Burmistrza Miasta [...] wniosku o udostępnienie akt sprawy poprzez przesłanie skanów dokumentów drogą elektroniczną odmówił ich udostępnienia w żądanej formie dopiero decyzją z 15 września 2021 r., zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji kończącej postępowanie, co oznacza, że Burmistrz Miasta [...] dowiedział się o nieuwzględnieniu wniosku dopiero w dacie doręczenia decyzji kończącej postępowania, a wobec braku poinformowania o odmowie udostępnienia akt w żądanej formie przed wydaniem merytorycznej decyzji nie miał możliwości zapoznać się z aktami osobiście w siedzibie organu - co miało wpływ istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł naruszenie ww. przepisów postępowania administracyjnego uwzględniłby skargi oraz uchylił zaskarżoną decyzję organu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie ww. wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie PUODO z 15 września 2021 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. PUODO nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna skarżących, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] jest zasadna. W ocenie NSA, zaskarżony wyrok Sądu I instancji zaakceptował wadliwą decyzję PUODO i w związku z tym Sąd niezasadnie oddalił skargę skarżących. W takiej sytuacji należało uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 188 p.p.s.a. jednocześnie rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję PUODO. Sprawę należy uznać za dostatecznie wyjaśnioną w myśl art. 188 p.p.s.a., gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 211/22). 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który oddalił skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] od decyzji PUODO z 15 września 2021 r. w której organ ten udzielił upomnienia: a) Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] za naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 1 lit. a RODO poprzez udostępnienie danych osobowych L. P. w zakresie informacji o wynagrodzeniu oraz ilości dni przepracowanych i przyczynie nieobecności w pracy (urlop) w miesiącach luty i lipiec 2020 r. na rzecz Burmistrza Miasta [...] bez podstawy prawnej, b) Burmistrzowi Miasta [...] za naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 1 lit. a RODO poprzez przetwarzanie danych osobowych L. P. w zakresie informacji o wynagrodzeniu oraz ilości dni przepracowanych i przyczynie nieobecności w pracy (urlop) w miesiącach luty i lipiec 2020 r., pozyskanych za pośrednictwem zbiorczych tabel przesianych przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] bez podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pewnym uproszczeniu można przyjąć, że strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na: a) naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. (nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego) a także art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. (brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu); b) naruszenie prawa materialnego: art. 6 ust. 1 lit. c i e rozporządzenia RODO poprzez ich błędną wykładnię w sytuacji, gdy przetwarzanie wskazanych danych osobowych jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze i nastąpiło w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (Burmistrzowi Miasta [...]) i zadania realizowanego w interesie publicznym, polegających na wykonywaniu przez organ wykonawczy budżetu gminy i sprawowaniu nadzoru nad jego wykonaniem. Zdaniem NSA, ze względu na tak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty można odnieść się do nich w sposób łączny. W ocenie NSA, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji oddalił skargę i zaakceptował stanowisko PUODO, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie ma żadnej podstawy prawnej dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, która uzasadniałaby przetwarzanie danych osobowych osoby zatrudnionej w gminnej jednostce budżetowej, w zakresie obejmującym m. in. informacje o składnikach wynagrodzenia, liczbie dni przepracowanych i powodach nieobecności w pracy, dotyczące tej osoby. W szczególności taką podstawą prawną nie może być w art. 6 ust. 1 lit. c oraz lit e rozporządzenia RODO. 3. Ze stanu faktycznego sprawy wynikają następujące okoliczności, które nie były w sprawie kwestionowane: - do PUODO wpłynęła skarga L. P. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Burmistrza Miasta [...] i Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] polegające na udostępnieniu przez Zakład (bez podstawy prawnej) na rzecz Burmistrza Miasta [...] danych osobowych pracowników (w tym skarżącego) dotyczących uzyskanego wynagrodzenia, z rozbiciem na poszczególne składniki oraz bezpodstawne pozyskanie i przetwarzanie tych danych przez Burmistrza Miasta [...]; - z akt sprawy wynika, że 31 sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Zakładu o ujawnienie danych o wynagrodzeniach wszystkich osób zatrudnionych w podległej jednostce budżetowej z rozbiciem na poszczególne składniki wynagrodzenia; - w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 w punkcie 3 listy wskazywano następujące informacje dotyczące skarżącego: stanowisko; etat; stałe składniki wynagrodzenia - wynagrodzenie zasadnicze, procent dodatku za wieloletnią pracę, kwota dodatku za wieloletnią pracę, dodatek funkcyjny, zmienne składniki wynagrodzenia - średni procent premii, premia; wynagrodzenie brutto; ilość dni przepracowanych/przyczyna nieobecności; - Kierownik Zakładu wskazał, że uprawnienie do żądania informacji w zakresie wynagrodzenia pracowników podległej jednostki organizacyjnej wynika ze sprawowanej przez organ wykonawczy "kontroli zarządczej" a informacje dotyczące skarżącego zostały udostępnione na podstawie art. 33 ust. 5 u.s.g.; - Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że 30 września 2019 r. do Skarbnika Miasta [...] wpłynął od Zakładu projekt planów finansowych w zakresie dochodów budżetowych i wydatków budżetowych Zakładu na 2020 r. (projekt przewidywał w porównaniu z 2019 r. spory wzrost wydatków na wynagrodzenia o kwotę 1 336 921 zł); organ gminy zażądał uzasadnienia wskazanego podwyższenia wynagrodzeń; - Burmistrz Miasta [...] wskazał, że Zakład nie uzasadnił tak znacznego podwyższenia planowanych na 2020 r. wynagrodzeń pracowników w stosunku do 2019 r.; zatem kierując się zasadami gospodarowania środkami publicznymi, zatwierdził plan finansowy na 2020 r. na poziomie obowiązującym w 2019 r.; - Zakład zwrócił się do organu gminy o dokonanie zwiększenia wynagradzania pracowników bez jednoczesnego uzasadnienia tej korekty; w odpowiedzi na takie żądanie, organ wykonawczy Miasta [...] pismem z 31 sierpnia 2020 r. zażądał od Zakładu udostępnienia zestawienia ogólnego wynagrodzeń pracowników za styczeń 2020 r. oraz za czerwiec 2020 r. w zakresie danych niezindywidualizowanych; Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że nie żądał wskazania z imienia i nazwiska pracowników Zakładu, a celem pozyskania danych było uzyskanie zbiorczego zestawienia informacji o wynagrodzeniach wypłacanych na konkretnych stanowiskach w danym okresie w celu ustalenia, czy zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami jest zwiększenie budżetu Zakładu w zakresie wynagrodzeń pracowników w trakcie roku budżetowego; Burmistrz Miasta [...] oświadczył również, że po zbadaniu dokumentu przesłanego przez Zakład, zawierającego informacje dotyczące wynagrodzeń jego pracowników (przeprowadzeniu analizy porównawczej) i stwierdzeniu zasadności zwiększenia budżetu gminy na wynagrodzenia dla pracowników Zakładu, na wniosek Burmistrza Miasta [...], Rada Miasta [...] uchwaliła zwiększenie budżetu Zakładu na wynagrodzenia w trakcie roku budżetowego o 376 000 zł; - odnosząc się do udostępnienia danych osobowych skarżącego przez Zakład, Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że skarżący był zatrudniony w Zakładzie na stanowisku Kierownika Działu Rekreacyjno-Sportowego oraz był Kierownikiem Oczyszczalni Ścieków w [...] i zajmował on jedyne stanowisko kierownicze w jednostce budżetowej (oprócz Kierownika Zakładu); zatem można założyć, że w związku z tym możliwa była identyfikacja jego osoby; natomiast nawet i w tym przypadku, gdy mamy do czynienia z danymi osobowymi uzasadnione jest udostępnienie tej informacji jednostce nadrzędnej na podstawie art. 33 ust. 5 u.s.g (tj. w celu realizacji zadań publicznych i w interesie publicznym); Burmistrz Miasta [...] wyjaśnił, że informacja o wysokości wynagrodzenia Kierownika Oczyszczalni Ścieków i Kierownika Działu Rekreacyjno- Sportowego jednostki budżetowej stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.; - odnosząc się do zarzutu przetwarzania danych przez osoby nieuprawnione w podmiocie wyjaśnił, że przesyłka Zakładu zawierająca informacje dotyczące wynagrodzeń jego pracowników została przekazana do rąk własnych Skarbnika Miasta [...] i nikt z osób postronnych nie miał wglądu do przekazanej zbiorczej listy wynagrodzeń w Zakładzie; po dokonaniu analizy list wynagrodzeń w celu wprowadzenia stosownych zmian do budżetu Skarbniczka Miasta [...] dokonała zniszczenia ww. dokumentu w niszczarce. W tak ustalonym stanie faktycznym PUODO w decyzji wskazał na brzmienie mających zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia RODO i przyjął, że żadna z przesłanek z art. 6 ust. 1 rozporządzenia RODO (w szczególności wynikająca z lit. c i lit. e) nie uprawniała Zakładu do udostępnienia Burmistrza Miasta [...] oraz do pozyskiwania i dalszego przetwarzania przez Burmistrza Miasta [...] danych osobowych skarżącego jako pracownika podległej mu jednostki budżetowej, w zakresie wskazanych w decyzji informacji. 4. W ocenie NSA kluczowe znaczenie dla sprawy ma brzmienie art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO, który stanowi, że przetwarzanie danych osobowych jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy jest "niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze". W literaturze wskazuje się, że kwestią dyskusyjną jest, czy przepis prawa powinien wyraźnie regulować przetwarzanie danych, czy też wystarczy, jeżeli z przepisu prawa wynika obowiązek, do którego realizacji konieczne jest przetwarzanie danych, nawet jeśli przepis ten wyraźnie o przetwarzaniu danych nie wspomina. Wskazuje się, że zarówno literalna wykładnia przepisu, jak też wykładnia funkcjonalna wskazują na prawidłowość przyjęcia drugiego ze wskazanych powyżej stanowisk. Potwierdzeniem zasadności takiego ujęcia jest także okoliczność faktyczna polegająca na tym, że w wielu przypadkach brak jest szczegółowych przepisów odnoszących się wprost do przetwarzania danych. Trudno jednak byłoby zaakceptować wniosek, iż nie mogą być one podstawą do przetwarzania danych, ponieważ mogłoby to oznaczać faktyczne uniemożliwienie realizacji obowiązków nałożonych tymi przepisami. Argumentu na rzecz wskazanej powyżej interpretacji dostarcza również motyw 45 preambuły do rozporządzenia RODO, w którym stwierdzono, że "(...) rozporządzenie nie nakłada wymogu, aby dla każdego indywidualnego przetwarzania istniało szczegółowe uregulowanie prawne. Wystarczyć może to, że dane uregulowanie prawne stanowi podstawę różnych operacji przetwarzania wynikających z obowiązku prawnego, któremu podlega administrator" (por. P. Fajgielski, Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. III, WKP 2025). Szczególnie istotne znaczenie ma przetwarzanie danych osobowych w przypadku podmiotów publicznych, które powinny realizować nałożone na nie przez prawo zadania. Rację ma PUODO, że niezbyt precyzyjne sformułowania przepisów szczególnych, wskazujące na uprawnienie do przetwarzania danych, mogłyby stać się podstawą do kwestionowania legalności przetwarzania danych. Z drugiej jednak strony opierając się na kategorii kompetencji (rozumianej jako uprawnienie, a jednocześnie obowiązek podejmowania określonych działań przez organy administracji), należy przyjąć, iż w przypadku, gdy przepis określa kompetencje organu, wskazując uprawnienie tego organu do załatwiania określonego rodzaju spraw, oznacza to także możliwość zastosowania omawianej tu podstawy dopuszczalności przetwarzania danych przez ten organ, gdyż realizacja tych zadań należy do obowiązków organu (por. P. Fajgielski, op.cit.). Zatem w obecnym stanie prawnym można twierdzić, że jeżeli przepisy nakładają obowiązek, do realizacji którego konieczne jest przetwarzanie danych, to nawet w przypadku, gdy przepisy wyraźnie nie wskazują na uprawnienie do przetwarzania takich danych, należy przyjąć, że przetwarzanie to służy realizacji obowiązku nałożonego przepisami. Za taką interpretacją przemawia sformułowanie art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO, w którym mowa nie o "obowiązku przetwarzania danych", a o "obowiązku prawnym ciążącym na administratorze", dla którego wypełnienia niezbędne jest przetwarzanie danych. W ocenie NSA, oczywiście idealnym rozwiązaniem w tym zakresie byłoby to, aby prawodawca krajowy rozważył możliwość zmiany przepisów szczególnych, w których mowa jedynie o uprawnieniu do przetwarzania danych i zmodyfikował je w taki sposób, aby można było odczytać zawarte w nich normy jako obowiązki określone przepisami prawa. Dodatkowo można wskazać, że w motywie 41 preambuły do rozporządzenia RODO wyjaśniono, że "(...) w przypadku gdy w rozporządzeniu jest mowa o podstawie prawnej lub akcie prawnym, niekoniecznie wymaga to przyjęcia aktu prawnego przez parlament, z zastrzeżeniem wymogów wynikających z porządku konstytucyjnego danego państwa członkowskiego. Taka podstawa prawna lub taki akt prawny powinny być jasne i precyzyjne, a ich zastosowanie przewidywalne dla osób im podlegających – jak wymaga tego orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka". Zatem uznać można, iż podstawą dopuszczalności przetwarzania danych "zwykłych" może być nie tylko przepis rangi ustawowej, ale również przepis aktu wykonawczego (rozporządzenia), jeżeli został on wydany zgodnie z regułami prawnymi, a więc na podstawie i w zakresie delegacji ustawowej. 5. Skarżący kasacyjnie zasadnie również powołują się na drugą przesłankę wynikającą z art. 6 ust. 1 lit. e rozporządzenia RODO. Obejmuje ona przetwarzanie danych, które "jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi". Jest to przesłanka, która ma istotne znaczenie w sektorze publicznym i uzupełnia przedstawioną powyżej podstawę wskazaną w art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO (wypełnienie obowiązku prawnego ciążącego na administratorze). Zdaniem NSA, w wielu przepisach prawa polskiego wskazane zostały różne zadania publiczne (czy szerzej, zadania realizowane w interesie publicznym), do realizacji których konieczne jest przetwarzanie danych. Jednak stosunkowo często brakuje konkretnych przepisów, które regulowałyby wprost dopuszczalność przetwarzania danych. W tego rodzaju przypadkach zastosowanie znajduje podstawa wynikająca z art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia RODO w powiązaniu z krajowymi przepisami szczególnymi, zarówno ustrojowymi, jak i materialnymi. Rację ma Sąd I instancji, że ani w ustawie o finansach publicznych (art. 68, art. 69, art. 247) czy w ustawie o samorządzie gminnym (art. 33 ust. 5 u.s.g.), ani w innych aktach prawnych, nie ma skonkretyzowanych przepisów prawnych, z których wynikałby wprost dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego prawny obowiązek, którego wypełnienie czyniłoby niezbędnym przetwarzanie danych osobowych osoby zatrudnionej w gminnej jednostce budżetowej, w zakresie obejmującym m. in. informacje o składnikach wynagrodzenia, liczbie dni przepracowanych i powodach nieobecności w pracy, dotyczące tej osoby w kontekście planowania budżetu danej jednostki na kolejny rok. Nie oznacza to jednak, że skarżące kasacyjnie podmioty publiczne w żaden sposób nie mogły przetwarzać danych osobowych skarżącego. Skoro w niniejszej sprawie Zakład wraz z projektem planu wydatku i dochodów, a później w trakcie roku budżetowego zakomunikował Burmistrzowi Miasta [...] wzrost wydatków na wynagrodzenia o kwotę 1 336 921 zł w porównaniu z poprzednim rokiem budżetowym i nie przedłożono uzasadnienia i szczegółowego opisu przyczyn takiego wzrostu wydatków na wynagrodzenia – to podmiot publiczny (Burmistrz) był uprawniony do podjęcia kontroli zarządczej w celu wyjaśnienia sprawy (ewentualnie zabezpieczenia środków publicznych przed niegospodarnymi czy też niecelowymi wydatkami). Zatem w celu weryfikacji takiego wzrostu wynagrodzeń podmiot publiczny zażądał porównawczej listy wynagrodzeń wyłącznie z podziałem na zajmowane stanowisko bez wskazania pracowników z imienia i nazwiska. Organ miał zatem prawo przetwarzać informacje (również w zakresie wynagrodzenia skarżącego) w celu realizowania swoich zadań kontrolnych i zarządczych w stosunku do jednostki podległej w zakresie wydatkowania środków publicznym na wynagrodzenia pracowników zgodnie z zasadami gospodarności i oszczędności, a także celem dokonania ewentualnej korekty w zatwierdzonym planie finansowym na 2020 r. To przecież gminie przysługuje prawo do samostanowienia planu finansowego (budżetu) danej jednostki oraz decydowania o strukturze oraz wysokości dochodów, a także o rodzajach i rozmiarach wydatków takiej jednostki. Gminne jednostki budżetowe działają w ramach osobowości prawnej gminy, a to przesądza o odpowiedzialności gminy za jej zobowiązania finansowe (por. wyrok NSA z 14 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 80/13). W związku z tym jednostki te pozostają we wspólnej organizacji gminy, których działalność finansowana jest z budżetu gminy, pozostając pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy, jakim jest Burmistrz Miasta. W orzecznictwie wskazuje się, że z założenia jednostki budżetowe nie są wykorzystywane jako forma organizacyjna, za pośrednictwem której gminy prowadzą działalność komunalną, co nie wyklucza, że mogą one podejmować czynności opodatkowane podatkiem VAT. Wobec tego w przypadku gdy w ramach ubocznej działalności gminnej jednostki budżetowej dojdzie do podjęcia takich czynności (opodatkowanych podatkiem VAT) podatnikiem będzie gmina (por. wyrok NSA z 10 września 2013 r., sygn. akt I FSK 700/12). Podmioty prawa publicznego takie jak gminne jednostki budżetowe nie spełniają zatem kryterium pełnej samodzielności i mają ścisłą korelację z organem wykonawczym gminy, jakim jest Burmistrz Miasta. Zatem biorąc pod uwagę treść przepisów rozporządzenia RODO, w szczególności art. 6 ust. 1 lit. c oraz lit e, przepisy ustrojowe wskazujące na pozycję prawną i kompetencje Burmistrza Miasta [...] w odniesieniu do gminnych jednostek budżetowych (Zakładu) a także pośrednio regulacje wynikające z art. 68 u.f.p. w zw. z art. 69 u.f.p. w zw. z art. 247 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 254 pkt 3 u.f.p. można uznać, że dane osobowe pracowników gminnej jednostki organizacyjnej kontrolowanej przez Burmistrza Miasta mogą być przetwarzane przez organ wykonawczy gminy, o ile jest to zasadne i proporcjonalne do przeprowadzenia kontroli w zakresie wydatkowania środków finansowych w danej jednostce. W ocenie NSA, organy wykazały, że zasadne w sprawie było zażądanie porównawczej listy wynagrodzeń wyłącznie z podziałem na zajmowane stanowisko bez wskazania pracowników z imienia i nazwiska. Zatem Burmistrz Miasta ograniczył swoją kontrolę do sprawdzenia składników wynagrodzenia przyporządkowanych do danych stanowisk, zaś nie do szczegółowej ingerencji w akta osobowe poszczególnych pracowników. Było to działanie w pełni proporcjonalne (zasadne) i niezbędne dla realizacji wskazanych celów. Generalnie w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta nie przetwarzał danych osobowych pracowników, gdyż dane te były zanimizowane, co nie pozwalało na bezpośrednie ustalenie tożsamości tych pracowników. Jedynie w przypadku uczestnika L. P. doszło do przetwarzania jego danych osobowych, bowiem jako jedyna osoba zajmuje dane stanowisko kierownicze, co pozwalało na jego bezpośrednią identyfikację. Nie oznacza to jednak, że przetwarzanie takich danych było dokonane bez żadnej podstawy prawnej i było nieproporcjonalne. 6. Sąd I instancji zasadnie również wskazał, że "uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia dostatecznie motywów rozstrzygnięcia" i zakwalifikował je jako naruszenie nie mające "istotnego wpływu na wynik sprawy" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zdaniem NSA, decyzja PUODO przedstawia szczegółowo stan faktyczny sprawy i zastosowane przepisy prawa ale już jej uzasadnienie prawne budzi poważne zastrzeżenia. Organ co prawda prawidłowo wskazał, że pozyskiwane dane w zakresie stanowisk pracowników w powiązaniu z informacjami o ich wynagrodzeniu w określonej podległej Burmistrzowi Miasta [...] jednostce budżetowej - Zakładzie umożliwiają pośrednią indywidualną identyfikację skarżącego, jako osoby zatrudnionej na jedynym stanowisku kierowniczym w danej jednostce budżetowej (oprócz Kierownika Zakładu), to jednak nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób rzetelny i kompleksowy. Sąd I instancji dostrzegł tą okoliczność ale niezasadnie uznał, że jest to naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć "istotny" wpływ na jej wynik. Oczywistym jest, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie decyzji organu. Musi być to naruszenie na tyle istotne, co oznacza, że gdyby ono nie wystąpiło, wynik sprawy, a więc treść decyzji mogła być inna (por. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r. sygn. akt I FSK 1227/24). W niniejszej sprawie nie można jednak uznać, że decyzja PUODO spełnia wymagania proceduralne (odnośnie do jej prawidłowego uzasadnienia), tym bardziej, że również przepisy materialnoprawne zostały przez organ błędnie zinterpretowane. Wskazane braki w uzasadnieniu prawnym decyzji przy nieprawidłowym rozstrzygnięciu wyrażonym w sentencji decyzji spowodowały również konieczność uchylenia decyzji PUODO. 6. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz uchylił decyzję PUODO. O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- #