III OSK 1430/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., R. S., A. T. i L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1240/22 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO.4171.18.2022 w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1240/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, ze skargi W. C. (dalej także jako: "skarżący", "strona skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy"), z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO.4171.18.2022, w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej także jako: "Burmistrz", "Organ I instancji") z dnia 19 kwietnia 2022 r., nr OŚ.6331.2.2.2021.JK; w punkcie drugim – zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. C. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z dnia 12 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wstrzymanie niwelacji terenu prowadzonej przez L. T. i R. Ś. na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 17 maja 2021 r. przekazał Burmistrzowi do załatwienia według właściwości wniosek skarżącego. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OŚ.6331.2.2.2021.JK Burmistrz: 1. orzekł o zmianie stanu wody na gruncie działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przez właścicieli ww. gruntów położonych przy ul. [...] i ul. [...] w [...], poprzez zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenie terenu za pomocą warstwy kruszywa i częściowo kostki brukowej. Zmiany przyczyniły się do zmiany kierunku spływu wód oraz zmiany natężenia tego spływu; 2. odmówił nakazania A. S. i R. S. oraz A. T. i L. T. (dalej jako: "inwestorzy") – właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...], wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w obrębie działki nr [...] w [...] z uwagi na wykonanie ich w trakcie rozpoznawania sprawy. Organ I instancji stwierdził, że prace na działkach nr [...] i [...] zrealizowane w maju 2021 r. oraz w na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] latach 2016 – 2020 spowodowały zmiany stanu wody na gruncie. W ocenie Burmistrza zaistniał związek przyczynowo-skutkowy w postaci szkody na działce nr [...], będącej konsekwencją dokonanych zmian. W toku postępowania wykonano na działkach nr [...] i [...] urządzenia zabezpieczające powstawaniu szkody na działce stanowiącej własność skarżącego oraz współwłaścicieli K. C., T. C. i B. C., co zdaniem organu l instancji wyklucza zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.). Zrealizowanie opisanych wyżej urządzeń zapobiegających szkodom zapewnia zatrzymanie wód opadowych i roztopowych spływających na teren działki nr [...]. Tym samym usunięto przeszkody oraz zmiany w odpływie powstałych na gruncie działek nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W ocenie Burmistrza wykonane czynności zapobiegają negatywnym skutkom zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim. Zrealizowanie odwodnienia liniowego w postaci korytek betonowych drogowych na działkach nr [...] i [...] z odprowadzeniem wody opadowej i roztopowej do studni kanalizacji ogólnospławnej na działce nr [...] uznać zatem należało za spełnienie warunku wskazanego w art. 234 ust. 3 p.w. W związku z powyższym Organ I instancji uznał, że nakazanie wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom jest niecelowe. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając błędne przyjęcie, że postępowanie prowadzone w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie można zakończyć decyzją de facto deklaratoryjną, stwierdzającą sam fakt naruszenia stosunków wodnych, mimo wykazania istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą a szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem odwołującego, urządzenia służące do uregulowania natężenia i zebrania wód opadowych i roztopowych z terenu działek do kanalizacji zamkniętej nie są w stanie powstrzymać negatywnego wpływu i szkodliwego oddziaływania na grunt sąsiedniej działki nr [...] oraz posadowionych tam zabudowań. Taką rolę może spełnić jedynie przywrócenie ww. działek do stanu poprzedniego. Ponadto Organ I instancji nie dokonał oceny projektu budowy odwodnienia. Ocena jego wykonania nie została dokonana przez biegłego, lecz osobę wykonującą usługi geodezyjne i tylko w zakresie pomiaru kontrolnego posadowienia korytek, a nie realizacji funkcji dla której zostały wybudowane. Nie wykonano również drenażu podziemnego, który zapobiegłby powstawaniu zastoisk wody i pogorszeniu warunków gruntowo-wodnych podłoża, co pośrednio wpływa na stopień zawilgocenia ściany piwnicy domu na działce nr [...]. Decyzją z 18 lipca 2022 r. nr SKO.4171.18.2022 SKO utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcia w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych są decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez organ naruszenia stosunków wodnych będzie on obowiązany wydać decyzję nakładającą stosowny obowiązek. Organ odwoławczy podniósł, że podziela ustalenia Burmistrza, zarówno w kwestii stwierdzenia okoliczności zmiany stanu wody na gruncie przez właścicieli działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jak również ustalenia, że zmiana stanu wody na gruncie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. W ocenie Organu odwoławczego, podstawowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie ma znajdująca się w aktach sprawy opinia sporządzona przez M. K. Jest ona dowodem kluczowym w zakończonym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, nie można mieć jakichkolwiek wątpliwości, co do rzetelności owej ekspertyzy, którą sporządził na zlecenie Burmistrza biegły z zakresu hydrologii i hydrogeologii. SKO podało, że biegły opracował opinię na podstawie akt sprawy, przeprowadzonych oględzin na gruncie oraz informacji przekazanych przez strony postępowania oraz świadków podczas oględzin i doszedł do jednoznacznych wniosków, sformułowanych jasno i przejrzyście w wydanej ekspertyzie. Dokument opinii jest pełny, bowiem zawiera przedstawienie metodologii badań, opis stanu pierwotnego, ocenę zmiany stanu wody na gruncie, w tym zmianę związaną z utwardzeniem powierzchni działek należących do Państwa T. i Państwa S. oraz proponowany sposób uregulowania stosunków wodnych powodujących szkody na nieruchomości sąsiedniej. Wynika z niej, że: 1) za stan pierwotny na terenie będącym przedmiotem ekspertyzy należy uznać stosunki wodne panujące przed 2017 r., gdy teren nieruchomości Państwa T. i Państwa S. nie był jeszcze utwardzony, a na działkach nr [...] i [...] istniała niecka, w której koncentrował się spływ wód ze znacznego obszaru przedmiotowej nieruchomości; 2) właściciele działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] dokonali zmiany stosunków wodnych na tej nieruchomości poprzez zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenie terenu za pomocą warstwy kruszywa i częściowo kostki brukowej. Powyższe zmiany przyczyniły się do zmiany kierunku spływu wód oraz zmiany natężenia tego spływu; 3) zmiana kierunku i natężenia spływu wód opadowych przyczyniła się do powstawania zastoisk wody na działce nr [...], co pogarszało warunki gruntowo- wodne podłoża i pośrednio negatywnie wpływało na stopień zawilgocenia ścian piwnic budynku Państwa C. W związku z powyższym istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianami dokonanymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a szkodą zaistniałą na działce nr [...]; 4) zaproponowane przez Państwo T. oraz Państwo S. działanie, w ramach którego wykonano już po przeprowadzonych oględzinach (zgodnie z dokumentacją zdjęciową w aktach sprawy) odwodnienie w postaci koryt betonowych wraz z odprowadzeniem wody opadowej do studni kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej na działce nr [...] zasługuje na uwzględnienie pod warunkiem, że parametry urządzenia nie odbiegają od tych założonych w ramach obliczeń. W ocenie Kolegium sporządzona przez biegłego opinia jest jednoznaczna, a zawarte w niej stwierdzenia wskazują, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie było zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenia powierzchni gruntu, co doprowadziło do zwiększenia natężenia spływu wód i do zmiany kierunku spływu wód opadowych z południowego na południowo-zachodni oraz do zmiany stanu wody na gruncie i zwiększony spływ wód podczas obfitych opadów w kierunku działki nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącego. Kolegium podzieliło ustalenia Organu I instancji, że podniesienie terenu działek [...] i [...] nie powoduje spływu wód z tego obszaru w kierunku działki nr [...], tj. w kierunku zachodnim. Według opinii spadek terenu tych działek wymusza spływ wód w kierunku południowo-zachodnim. Na działce nr [...] stwierdzono, że po ulewnych opadach deszczu powstaje zastoisko wody w obrębie murku ozdobnego, wokół którego występuje wywłaszczenie terenu. W tym rejonie dopływa woda opadowa z dachu przybudówki Państwa C., gdzie częściowo przy małych opadach jest gromadzona w niewielkich pojemnikach podstawionych pod spusty rynnowe a z chwilą większych, intensywnych opadach woda przelewa się wprost na działkę nr [...]. Doszło do powstania szkody – w obrębie piwnicy budynku mieszkalnego nastąpiło zawilgocenie ścian. Budynek mieszkalny nie posiada izolacji pionowej ścian, co w opinii biegły potwierdził, że wody gruntowe przedostawały się i będą się przedostawać w elementy konstrukcji budynku, powodując zawilgocenie ścian. Prace wykonane w maju 2021 r. przez Państwo T. i Państwo S. przyczyniały się do pogorszenia warunków gruntowo-wodnych, zatem istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianami pokonanymi na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a szkodą zaistniałą na działce nr [...]. Kolegium podało, że w toku prowadzonego postępowania zmieniła się sytuacja na gruncie w związku z wykonaniem na działkach nr [...] i [...] urządzeń zapobiegającym szkodom w postaci ułożenia odwodnienia liniowego otwartego za pomocą korytek betonowych półokrągłych o szerokości koryta 60 cm, szerokości niecki 40 cm i głębokości 7 cm wraz z odprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do studni kanalizacji ogólnospławnej. Parametry te są zgodne z wytycznymi zawartymi w opinii, który według dokonanych obliczeń hydraulicznych ustalił, że przepustowość koryt o ww. parametrach będzie wystarczająca, a nawet posiadać będzie rezerwę. W opinii biegły przeanalizował możliwe działania, które powinny zostać wdrożone, aby zabezpieczyć działkę nr [...] przed szkodliwym oddziaływaniem zmiany stanu wody na gruncie i stwierdził, że przywrócenie stanu poprzedniego jest nakazem nieadekwatnym w stosunku do kosztów poniesionych przez właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w celu urządzenia swojej nieruchomości. Biegły uznał, że zaproponowane inwestorów, rozwiązanie polegające na odwodnieniu w postaci koryt betonowych wraz z odprowadzeniem do studni kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej na działce nr [...] zasługuje na uwzględnienie pod warunkiem, że parametry urządzenia nie odbiegają od tych założonych w ramach obliczeń. Kolegium zauważyło, że organ I instancji dokonał oględzin w terenie po wykonaniu ww. urządzeń i zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie kontrolnego pomiaru korytek odwadniających czy posiadają odpowiedni spadek, co zostało potwierdzone w przedłożonym operacie, że posiadają odpowiednie wymiary i nastąpiło ukierunkowanie spływających wód opadowych i roztopowych do studni kanalizacji ogólnospławnej. Zdaniem Kolegium, przytoczone wyżej okoliczności potwierdzają zasadność stanowiska wyrażonego w decyzji Organu I instancji. Na dzień złożonego odwołania strony nie udowodniły, że wykonane urządzenia nie spełniają swojej funkcji, powodują dalsze pogorszenie stosunków wodnych na gruncie i że zaistniały z tej przyczyny dalsze szkody. Sam fakt kwestionowania przez stronę ustaleń wynikających z już przeprowadzonej opinii biegłego z uprawnieniami hydrologicznymi i hydrogeologicznymi, nie uzasadnia konieczności przeprowadzenia kolejnych dowodów na poparcie jej twierdzeń, zaś głównym argumentem są wyłącznie odmienne oczekiwania odwołującego. Organ odwoławczy podniósł, że dokonując istotnych ustaleń do rozstrzygnięcia sprawy, należało uwzględnić stan faktyczny istniejący na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a nie hipotetyczny, mogący powstać w trakcie bliżej nie określonej przyszłości. Dokonując wyboru rozwiązania organ winien zastosować takie rozwiązanie, które będzie najskuteczniejsze i najprostsze, a jednocześnie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione, uwzględniające interesy obydwu spornych stron postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzję Organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1240/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia 19 kwietnia 2022 r., nr OŚ.6331.2.2.2021.JK; w punkcie drugim – zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli uczestnicy postępowania A. S., R. S., A. T. oraz L. T. (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie") zaskarżając wyrok w całości i zarzucając orzeczeniu, w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a., naruszenie: 1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez błędne przyjęcie, iż w każdym przypadku stwierdzenia przez organ administracji naruszenia stosunków wodnych zobligowany jest on do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności, nawet w przypadku gdy na dzień wydania decyzji administracyjnej, zmiany stanu wody na gruncie nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, na skutek wykonania przez właściciela gruntu urządzeń zapobiegającym szkodom; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO.4171.18.2022 oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OŚ.6331.2.2.2021.JK, wynikające z błędnego przyjęcia, iż wydane zostały one z naruszeniem ww. przepisów postępowania, w sytuacji gdy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, opinia biegłego M. K. została rzetelnie oceniona i nie posiada braków wymagających jej uzupełnienia; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia 18 lipca 2022 r., nr SKO.4171.18.2022 oraz poprzedzającej j ą decyzji Burmistrza z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr OŚ.6331.2.2.2021.JK wynikające z błędnego przyjęcia, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2023 r. i oddalenie skargi skarżącego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2023 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz – każdorazowo – o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżących kasacyjnie uczestników postępowania kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Nadto oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania B. C., K. C. oraz T. C. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparli skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22, CBOSA). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., którego upatruje w uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta. Analizowany pod tym kątem zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na jego istotną wadliwość wykluczającą możliwość jego rozpoznania. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Innymi słowy, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., którego upatruje w uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta wynikające z błędnego przyjęcia, iż wydane zostały one z naruszeniem ww. przepisów postępowania, w sytuacji gdy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, zaś opinia biegłego została rzetelnie oceniona i nie posiada braków wymagających jej uzupełnienia. Wskazać należy, że organy zobowiązane są do przestrzegania ogólnych reguł postępowania wskazanych w KPA, m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 tej ustawy. Powyższe przepisy zobowiązują organy by w toku postępowania stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także by w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca (skarżący) domagał się wydania decyzji, o której mowa w ww. art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zastosowanie tego przepisu możliwe jest po ustaleniu czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim koniecznym jest zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20, CBOSA). Taki dowód został w sprawie przeprowadzony. Niemniej jednak, co trafnie podkreślił Sąd I instancji, dowód z opinii biegłego nie należy traktować jako dowodu wyłącznego, bowiem jest jednym z możliwych do przeprowadzenia środków dowodowych za pomocą, których właściwy organ będzie wykonywał swój obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Organ nie jest związany opinią biegłego, gdyż to od jego woli zależy ostateczny kształt decyzji. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Z opinii powinno wynikać, czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał. Organ administracji swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad, wiedzy i doświadczenia życiowego. Trzeba bowiem pamiętać, że to organ administracji publicznej jest powołany do załatwienia danej sprawy, a zatem jest władny do dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego – w tym wypadku opinii biegłych (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4528/21, CBOSA). Wprawdzie organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, jednakże jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu, innymi słowy, przeprowadzenie oceny wartości opinii jako dowodu w sprawie, tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania takiej opinii, która jest dowodem i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte w zasadzie na opinii sporządzonej, na zlecenie organu, przez mgr inż. M. K. Dokonując zatem kontroli tych decyzji Sąd I instancji miał prawo, a nawet obowiązek sprawdzić, czy ww. opinia jest wyczerpująca, spójna i logiczna oraz czy organ prawidłowo ocenił ten dowód w powiązaniu z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, a także czy zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania zaskarżonego aktu. Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie zostały wydane w oparciu o prawidłowo i kompletnie ustalony stan faktyczny sprawy, bowiem organy nie przeprowadziły oceny wartości opinii biegłego, pomimo zgłaszanych zastrzeżeń i wniosków przez skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek ten jest trafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie słusznie zauważył, że jako zasadne należy uznać zastrzeżenia skarżącego, odnośnie pkt 2 opinii poprzez przyjęcie, że przyczyną zmiany stosunków wodnych było zasypanie naturalnie występującej niecki oraz utwardzenie terenu za pomocą warstwy kruszywa i częściowo kostki brukowej. W opinii pominięto wykonane przez inwestorów podniesie terenu działek. Autor opinii nie podaje w całej treści opinii parametrów podwyższenia terenu przez inwestorów, co w sprawie naruszenia stosunków wodnych jest istotną okolicznością sprawy, mającą znaczenie na końcowe rozstrzygnięcie. Ponadto w opinii stwierdzono (pkt 4 wniosków), że zaproponowane przez inwestorów działanie, w ramach którego wykonano już po przeprowadzonych oględzinach (zgodnie z dokumentacją zdjęciową w aktach sprawy) odwodnienie w postaci koryt betonowych wraz z odprowadzaniem wody opadowej do studni kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej na działce nr [...] zasługuje na uwzględnienie pod warunkiem, że parametry urządzenia nie odbiegają od tych założonych w ramach obliczeń. Sąd zwraca uwagę, że w opinii nie ma miejsca na określenia "pod warunkiem, że parametry urządzenia nie odbiegają od tych założonych". To biegły ma określić parametry związane z długością i miejscem wykonania odwodnienia, kątów nachylenia i spadków biegnących w stronę studzienki odbiorczej kanalizacji ogólnospławnej a także ustalenie, że przepustowość studzienki kanalizacyjnej jest wystarczająca do odbioru wód opadowych. Takiego wzorca, jakie warunki winno spełniać odwodnienie, biegły w opinii nie zawarł. Skoro biegły zastał już wykonane odwodnienie, to powinien był ustalić, czy parametry wykonanego urządzenia są wystarczające dla wyeliminowania niekorzystnego oddziaływania wódy na działkę skarżącego. Takie działanie mieści się w granicach zleconej przez organ I instancji, gdyż w przypadku stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich biegły ma zaproponować rozwiązanie dla zabezpieczenia nieruchomości, której to szkodliwe działanie dotyczy. Dalej, biegły nie odniósł się też do operatu technicznego sporządzonego przez geodetę J. M. w przedmiocie pomiaru kontrolnego korytek odwadniających betonowych. W treści tej opinii geodeta podał, że zniwelowano dna korytek betonowych i studni kanalizacyjnych, które opisano na szkicu polowym. Opracowano mapę pomiaru kontrolnego korytek odwadniających betonowych w skali 1:250. Ocena tego dokumentu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazuje, że odprowadzenie wód powierzchniowych z działek [...] i [...] zostało wykonane prawidłowo i spełnia swoją funkcję. Organy nie poddały tej opinii biegłego geodety ocenie biegłego M. K. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że ww. opinia jest spójna i nie zawiera istotnych braków. Zasadny tym samym jest wniosek Sądu I instancji, że w tym stanie sprawy rzeczą konieczną będzie powtórzenie postępowania i ponowne sporządzenie opinii, która będzie zawierała rozwiązanie celem wyeliminowania szkodliwego oddziaływania stanu wód spowodowanego działaniem inwestorów na działkę wnioskodawcy (skarżącego). Jak już wyżej wskazano opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów, który winien przeprowadzić organ wydając decyzję, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Skoro priorytetem w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, należy wykorzystać do tego celu wszelkie środki zgodne z prawem. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, pomimo jego posiłkowego charakteru, także może dostarczyć organowi administracji publicznej cennych informacji niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia tych przepisów i nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzez błędne przyjęcie, iż w każdym przypadku stwierdzenia przez organy administracji naruszenia stosunków wodnych zobligowany jest on do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności, nawet w przypadku gdy na dzień wydania decyzji administracyjnej, zmiany stanu wody na gruncie nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, na skutek wykonania przez właściciela gruntu urządzeń zapobiegającym szkodom. Wskazać należy, że istotne znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązków prawnych właściciela gruntu i konsekwencji ich naruszenia, ma bowiem ochrona stanu wody na gruncie. Podstawową funkcją art. 234 ustawy Prawo wodne jest ochrona stanu wody na gruncie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na gruncie ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) zachowującym swą aktualność w odniesieniu do art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne można wyodrębnić dwie grupy poglądów. Pierwszy dominujący pogląd, z którym należy się w pełni zgodzić, opiera się na założeniu, według którego stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zurbanizowania terenu (legalnej wzniesionej zabudowy), podlega ochronie. W ramach tej grupy poglądów NSA stwierdził, że "Przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 p.w., należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1 p.w. Ochronie przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. podlega wyłącznie stan wody na gruncie istniejący legalnie" (wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 799/11, LEX nr 1252189). Druga grupa poglądów reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zachowująca nadal swą aktualność wyrażana jest w oderwaniu od tego, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem i wskazuje, że zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w. ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 523/14 LEX nr 1598483; wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 21/14, LEX nr 1470109). Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie są związane z określonymi sankcjami. Sankcją może być przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tak rozumiana sankcja jest konsekwencją tego, że właściciel gruntu postępuje sprzecznie z obowiązującą zasadą ochrony stanu wody na gruncie wyrażoną w art. 234 ustawy Prawo wodne (narusza zakazy i nakazy kierowane bezpośrednio do niego). Z brzmienia art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne wynika nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zdaniem M. Górskiego, "nakaz i zakaz to dwie zasadnicze postaci obowiązku – nakaz jest obowiązkiem o charakterze czynnym (należy coś w określony sposób zrobić, tak a nie inaczej się zachować, podjąć wskazane działanie), z kolei zakaz to obowiązek o charakterze biernym (nie wolno czegoś zrobić, nie wolno zachować się we wskazany sposób, nie wolno podjąć określonego działania, należy się powstrzymać)" (M. Górski, § 22. Nakaz i zakaz jako obowiązki administracyjnoprawne, (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawo administracyjne materialne, tom 7, Warszawa 2012, s. 221). Nakazy i zakazy należą do modelowych instrumentów regulacji bezpośredniej. Nakazy "zmuszają" podmioty, do których są skierowane, do określonych zachowań. Zakazy natomiast określają, jakich rozwiązań nie można stosować lub jakiej działalności nie można podejmować. Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody z punktu widzenia treści art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody mogą spowodować, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne wyrażają także metodę prewencyjnej ochrony gruntów sąsiednich przed działaniami właściciela gruntu korzystającego z wód w sposób szkodliwie wpływający na te grunty (więcej: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2022 r., III OSK 4999/21, Legalis). Dodać ponadto należy, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 234 ust. 3 Prawa wodnego skarżący kasacyjnie faktycznie podjęli próbę zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego, w odniesieniu do ustaleń związanych ze zmianami stanu wody na gruncie a wpływem zmian na grunty sąsiednie. Zgodnie zaś z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Dalej, w skardze kasacyjnej nie wykazano, jak powinien być rozumiany art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Na marginesie autor skargi kasacyjnej błędnie twierdzi, że "w każdym przypadku stwierdzenia przez organy administracji naruszenia stosunków wodnych zobligowany jest on do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności", bowiem w treści art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie występuje pojęcie "zmiana stosunków wodnych", lecz "stan wody na gruncie". Autor skargi kasacyjnej konsekwentnie błędnie używa określenia "stosunki wodne", "zmiana stosunków wodny", zamiast ustawowego pojęcia "stan wody na gruncie". W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.