III OSK 1420/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt VIII SA/Wa 836/24 w sprawie ze skargi Powiatu R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 20 września 2024 r. nr SKO.PW.4113.22.1685.2024 w przedmiocie świadczenia z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt VIII SA/Wa 836/24 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Powiatu R. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: SKO w Radomiu, Kolegium) z 20 września 2024 r. znak SKO.PW.4113.22.1685.2024 w przedmiocie świadczenia z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 20 września 2024 r. znak SKO.PW.4113.22.1685.2024 SKO w Radomiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Starosty Radomskiego (dalej: organ I instancji, Starosta) z 31 lipca 2024 r., znak: ROŚ.6343.50.2022/24 ustalającą dla skarżącego obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego. Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że interpretując użyte w art. 454 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, pojęcie "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" z uwzględnieniem wskazań płynących z odwołania do cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia, można stwierdzić, że chodzi o korzyść, jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych. Według Sądu I instancji, nie ulega zatem żadnych wątpliwości istnienie podstaw prawnych do obciążenia właściciela nieruchomości (działki gruntu), na której położone są urządzenia melioracji wodnych (w tym rowy melioracyjne i drenowania) świadczeniem pieniężnym na rzecz spółki wodnej, odpowiadającym wysokości kosztów, jakie spółka poniosła tytułem wykonania prac konserwacyjnych związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w stanie zapewniającym spełnianie ich funkcji melioracyjnych. Według Sądu I instancji, organy zrealizowały powyższe zasady i doprowadziły do prawidłowego ustalenia zarówno stanu faktycznego co do odnoszenia przez skarżącego korzyści z rowów melioracyjnych. W sprawie dopuszczono dowód z opinii biegłego/specjalisty z zakresu hydrologii i melioracji wodnych S.J., który opracował opinię/stanowisko dotyczące określenia zasięgu oddziaływania wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi powiatowej nr [...] na rowy melioracyjne stanowiące własność rolników zrzeszonych w Gminnej Spółce Wodnej w K. (dalej: Gminna Spółka Wodna), określenie wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji ww. rowów melioracyjnych przez skarżącego oraz sporządzenia kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych ww. rowów melioracyjnych na odcinku oddziaływania wód z odcinka ww. drogi powiatowej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do wartości dowodowej powyższej opinii. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., w pkt I. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez WSA skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. - przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności przez brak ustalenia okoliczności, czy rzeczywiście spółka wodna zrealizowała w 2022, 2023, 2024 roku prace konserwacyjno-utrzymaniowe urządzenia melioracyjnego rowu [...], ewentualnie jakie koszty poniosła z tego tytułu; oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumentach prywatnych pochodzących od wnioskodawcy i sporządzonej m.in. na ich podstawie opinii biegłego: b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez WSA skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 84 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę dowodów, polegającą na ustaleniu wysokości świadczenia należnego Gminnej Spółce Wodnej na kanwie opinii biegłego S.J., w sytuacji m.in. gdy opinia zawiera obliczenia teoretyczne, oparte na założeniach hipotetycznych; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez WSA skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., przez dokonanie błędnej oceny dowodów i ustaleniu, że bez znaczenia pozostaje fakt czy wnioskodawca rzeczywiście wykonał w 2022, 2023, 2024 roku prace utrzymaniowo-konserwacyjne urządzenia melioracyjnego rowu [...] oraz wysokości kosztów poniesionych z tego tytułu, nieprzedłożenia na dalszym etapie materiału dowodowego potwierdzającego fakt wykonania robót konserwacyjnych oraz wysokości kosztów poniesionych z tego tytułu; uznanie na podstawie samych oględzin, że prace te były zrealizowane; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydziału VIII Zamiejscowego w Radomiu, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. - przez brak zaczerpnięcia przez organ danych zgromadzonych w ewidencji melioracji wodnych w celu ustalenia, czy i jakie grunty skarżącego zostały zmeliorowane za pomocą urządzeń wodnych spółki przy ustalaniu, zasadności i wysokości ewentualnego świadczenia, mimo że było to niezbędne dla ustalenia przesłanek niezbędnych do prawidłowego zastosowania art. 454 ustawy Prawo wodne, a także brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. za art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. przez ustalenie świadczenia pieniężnego na czas nieokreślony i ograniczenie uzasadnienia w tym zakresie do stwierdzenia, że ustalenie świadczenia na rzecz Gminnej Spółki Wodnej na czas nieokreślony nie narusza prawa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) - przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przy ustalaniu wysokości świadczenia na rzecz spółki wodnej ponoszonej przez skarżącego, nie będący jej członkiem - za korzyści odnoszone z urządzeń melioracji wodnej, nie decydują koszty faktycznie poniesione na realizację poszczególnych zadań spółki, uznając iż okoliczność ta jest irrelewantna dla sprawy. III. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie na podstawie art. 185 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Stosownie do art. 176 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o rozpoznanie "skargi" na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej i odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 454 prawa wodnego wskazała, że w tej sprawie chodzi o ustalenie opłat na przyszłość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice wniesionej skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy po stronie skarżącej kasacyjnie powstał obowiązek poniesienia świadczenia pieniężnego na rzecz Gminnej Spółki Wodnej reprezentowanej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w S. w wysokości 17 465,00 zł rocznie z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń spółki wodnej przez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] za pośrednictwem rowów melioracyjnych [...] oraz ustalającej świadczenie finansowe na rzecz Gminnej Spółki Wodnej reprezentowanej przez Rejonowy Związek Spółek Wodnych w S. w łącznej kwocie 52 395,00 zł., z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń spółki wodnej przez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi powiatowej nr [...] za pośrednictwem ww. rowów melioracyjnych [...] za lata 2022, 2023, 2024 oraz ustalającej, że wysokość świadczenia rocznego począwszy od 2025 r. winna być corocznie waloryzowana o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszany przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W ocenie NSA orzekającego w tym składzie, skarżący kasacyjnie stawiając zarzuty przedstawione w pkt II. 1.a), b), c) petitum skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie ustaleń faktycznych orzekających w sprawie organów I i II instancji. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia zgodzić należy się z Sądem I instancji, który prawidłowo wskazał, że w kontekście tak zaprezentowanego i ocenionego dowodu z opinii biegłego wykonanej w niniejszej sprawie, jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania polegające na bezkrytycznym przyjęciu przez organ ustaleń biegłego ustalających roczną wartość świadczenia dla skarżącego z tytułu korzyści z urządzeń Gminnej Spółki Wodnej. Ma rację Sąd I instancji, że nie można podzielić zasadności ww. zarzutów i tak w odniesieniu, że wysokość świadczenia biegły ustalił w oparciu o wartość robót abstrakcyjnych ewentualnie planowanych do wykonania, a nie robót faktycznie wykonanych i robót które mogły być niewykonane w 2022, 2023 i 2024 r. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że wizje lokalne poprzedzające wykonanie opinii doprowadziły do ustalenia, że rowy melioracyjne były drożne, a zatem spełniały swoje funkcje, i w tym kontekście ustalanie faktycznych dat wykonywania robót utrzymania rowów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, przy założeniu obowiązku zachowania ciągłości prawidłowego stanu ich utrzymania, a taki w sprawie stwierdzono. W zarzutach opisanych w pkt II. 1.a), b), c) petitum skargi kasacyjnej zarzucane jest rażące naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 i 84 k.p.a. Odnosząc się łącznie do zarzutów przedstawionych w pkt II.1. a), b), c) petitum skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W zakresie przepisów postępowania rażące naruszenie musi mieć tym bardziej charakter ewidentny i w praktyce będzie występowało wyjątkowo. Rażące naruszenie przepisów postępowania dotyczyć może głównie tych norm, które mają charakter zasad postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych (tak jak wystąpiło to w tej skardze kasacyjnej). W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 3 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1781/21). W skardze kasacyjnej nie powołano się na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień "rażących". Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak, naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić. Takiego związku nie wykazano w zarzutach opisanych w pkt II. 1. a), b), c) petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie rażące naruszenie przepisów k.p.a. wymienionych w pkt II. 1. a), b), c) petitum skargi kasacyjnej utożsamia z ich "zwykłym" naruszeniem. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis nie został wskazany w skardze kasacyjnej. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń dokonanych przez organy, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, ani też nie wykazał, by ustalenia te nie były wyczerpująco rozpatrzone i ocenione przez organy. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.1. d) dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Sądu I instancji, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 k.p.a. - przez brak zaczerpnięcia przez organ danych zgromadzonych w ewidencji melioracji wodnych w celu ustalenia, czy i jakie grunty skarżącego zostały zmeliorowane za pomocą urządzeń wodnych spółki wodnej przy ustalaniu zasadności i wysokości ewentualnego świadczenia, mimo że było to niezbędne dla ustalenia przesłanek niezbędnych do prawidłowego zastosowania art. 454 ustawy Prawo wodne, a także brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7, 77 § 1 w zw. za art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez ustalenie świadczenia pieniężnego na czas nieokreślony i ograniczenie uzasadnienia w tym zakresie do stwierdzenia, że ustalenie świadczenia na rzecz Gminnej Spółki Wodnej na czas nieokreślony nie narusza prawa. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2315/21). W niniejszej sprawie po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd I instancji do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 12 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 741/23). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne "(t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm., dalej: p.w.)" - przez jego błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 454 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm., dalej: p.w.) składa się z 8 jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Zarzut dotyczący naruszenia art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie spełnia tych wymogów. Autorka skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinna wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu, zaś w razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinna wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, paragraf, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony (por. wyrok NSA z 8 października 2025 r., sygn. akt III FSK 387/25). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 451 ust. 1 p.w. Jak wynika z orzecznictwa błędna wykładnia, o której jest mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co - aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony - wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej - a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1882/23). Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej sugeruje, że zamierzeniem autorki skargi kasacyjnej, przy postawionym zarzucie naruszenia prawa materialnego, było tak naprawdę poważenie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej zarzutu naruszenia art. 454 p.w. wskazano, że przy ustalaniu wysokości świadczenia na rzecz spółki wodnej ponoszonej przez skarżącego, nie będącego jej członkiem za korzyści odnoszone z urządzeń melioracji wodnej nie decydują koszty faktycznie poniesione na realizację poszczególnych zadań spółki, uznając że okoliczność ta jest irrelewantna dla sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sąd I instancji uznał, że w przypadku skarżącego, jako członka niezrzeszonego do spółki wodnej nie ma konieczności badania w rzeczonej sprawie faktycznie zrealizowanych prac przez spółkę i poniesionych z tego tytułu kosztów, co w ocenie skarżącego jest błędne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie bowiem nie była przez organy analizowana kwestia składki ponoszonej przez członków spółki wodnej i jej struktury, składowych oraz to, czy wysokość tej składki można odpowiednio odnieść i zastosować do skarżącego. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu błędnej wykładni "art. 454 p.w." podnosi, że w danym roku zakres poniesionych kosztów może być różny, dlatego nie można nakładać rocznej opłaty na członków niezrzeszonych na podstawie ww. przepisu w oderwaniu od faktycznie poniesionych kosztów za zrealizowane prace. Prace te w danym roku nie muszą przecież polegać wyłącznie na konserwacji, czy utrzymaniu urządzeń, ale np. na remoncie, przebudowie, ect. co wiąże się ze zwiększeniem kosztów. "Co zaś w sytuacji, gdy spółka w danym roku zaniecha prac konserwacyjno-utrzymaniowych urządzenia. Należy uznać, iż w tym przypadku wzbogaci się bezpodstawnie o opłatę, która zostanie nałożona na niezrzeszonego członka niejako z automatu na podstawie wyliczonej hipotetycznie opłaty rocznej. Taka wykładnia jest błędna i arbitralna". Nie mógł odnieść skutku zarzut błędnej wykładni "art. 454 p.w." ze względu na jego niewłaściwe sformułowanie. Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać na naruszone dyrektywy interpretacyjne i określać, za pomocą jakich dyrektyw powinna być przeprowadzona prawidłowa wykładnia przepisu, a w konsekwencji, do jakiego jego rozumienia powinna doprowadzić (jaką normę prawną za pomocą tych dyrektyw należało poprawnie ustalić). Wykładnia (w tym błędna wykładnia) odnosi się zatem do przebiegu i efektu procesu interpretacji. Za pomocą zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego nie można natomiast podważać ustaleń faktycznych w sprawie czy kwalifikacji prawnej tych ustaleń, a w taki właśnie sposób został w skardze kasacyjnej przedstawiony zarzut błędnej wykładni. Z tych względów zarzut ten nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem nie określono na czym miałaby polegać wadliwość procesu interpretacji "art. 454 p.w.", odmienna wszak od wady polegającej na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Takie działanie profesjonalnego pełnomocnika nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu. Niedopuszczalne jest bowiem zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast prawidłowo postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, pomimo wielokrotnego odwołania się do przepisów k.p.a. regulujących postępowanie organu. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, którą można powiązać z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji "art. 450 p.w." przez jego błędną wykładnię wyjaśnić należy, że spółka wodna może być utworzona w celu wykonywania zadań o charakterze publicznoprawnym jak i prywatnoprawnym. W procesie utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących do melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych istotne znaczenie ma aktywność w realizacji obowiązków większej liczby grup podmiotów niż tylko użytkownicy gruntów, na których planuje się wykonanie lub, na których znajdują się urządzenia melioracji wodnych. Obowiązek ten może być realizowany w sposób indywidualny przez właścicieli gruntów bez istnienia spółki wodnej, albo w sposób zorganizowany w ramach określonego systemu zarządzania sprawami gospodarki przez spółkę wodną. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który w pełni należy podzielić w okolicznościach tej sprawy, że "W pierwszym przypadku podejmuje się wykonania tego obowiązku, tzn. oczyszczania rowu dla zapewnienia odpływu wody, indywidualnie każdy właściciel gruntu zmeliorowanego w granicach swojej własności gruntowej. Jednakże musi on mieć świadomość, że efekty jego pracy zależne są także od pracy sąsiada na odcinku niżej leżącym, a ten ostatni od następnego. W tych warunkach nie powinien on, podobnie jak jego sąsiedzi, wykonywać tych robót jako niezależna oderwana od systemu jednostka, w dowolny sposób i w dowolnym czasie, którym rozporządza. Całą robotę trzeba zorganizować tak, by przebiegała wg ustalonej kolejności, przy zachowaniu pewnego ładu, porządku i dyscypliny, a to napotyka już na pewne trudności; prace w takich warunkach trwają zazwyczaj bardzo długo, poszczególne rowy czyszczone są niejednakowo, niekiedy w sposób niedbały, ponadto niektóre gospodarstwa napotykają na obiektywne trudności z powodu braku siły roboczej, gdy gospodaruje np. kobieta albo starszy gospodarz. Jeżeli system wodno-melioracyjny jest bardziej złożony, wówczas praca najczęściej jest prowadzona w sposób niewłaściwy, a urządzenia wodne przestają spełniać swoje funkcje. Inaczej jest natomiast w dobrze zorganizowanej spółce wodnej (...)." (R. Paczuski, Spółki wodne – cele, zadania, prawne podstawy organizacji oraz perspektywy ich rozwoju w kontekście zachodzących zmian, Toruń 2006, s. 12-13). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, w jakiej wysokości należność pieniężną winien ponosić właściciel nieruchomości, w rozpoznawanej sprawie skarżący, będący zarządcą przylegających do ww. rowów melioracyjnych na odcinku drogi powiatowej [...] na rzecz rolników zrzeszonych w Gminnej Spółki Wodnej, która jest właścicielem ww. rowów melioracyjnych. Ma rację Sąd I instancji, że w wypadku osób nie będących członkami spółki przesłanką przyznania na rzecz spółki wodnej świadczenia celem pokrycia kosztów realizacji jej zadań jest "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki". Jest to pojęcie nieostre, które na dodatek nie zostało zdefiniowane w ustawie. Art. 454 ust. 1 Prawa wodnego nie precyzuje bliżej kryteriów obciążenia właściciela działki świadczeniem na rzecz spółki wodnej, poza sformułowaniem ogólnej przesłanki "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki". Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że pojęcie "odnoszenia korzyści" należy interpretować z uwzględnieniem cywilistycznego pojęcia bezpodstawnego wzbogacenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że interpretując użyte w art. 454 ust. 1 pojęcie "odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej" z uwzględnieniem wskazań płynących z odwołania do cywilistycznej konstrukcji bezpodstawnego wzbogacenia, można stwierdzić, że chodzi o korzyść, jaką właściciel działki odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną, polegających na wybudowaniu lub utrzymywaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych. Nie ulega zatem żadnych wątpliwości istnienie podstaw prawnych do obciążenia właściciela nieruchomości (działki gruntu), na której położone są urządzenia melioracji wodnych (w tym rowy melioracyjne i drenowania) świadczeniem pieniężnym na rzecz spółki wodnej, odpowiadającym wysokości kosztów, jakie spółka poniosła tytułem wykonania prac konserwacyjnych związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych w stanie zapewniającym spełnianie ich funkcji melioracyjnych. Wysokość świadczenia ma uwzględniać jedynie koszty ściśle związane z wykonywaniem przez spółkę zadań statutowych. Wymaga to przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, w tym ustalenia struktury wydatków spółki. W niniejszej sprawie dopuszczono dowód z opinii biegłego/specjalisty z zakresu hydrologii i melioracji wodnych, który opracował opinię/stanowisko dotyczące określenia zasięgu oddziaływania wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi powiatowej nr [...] na rowy melioracyjne stanowiące własność rolników zrzeszonych w Gminnej Spółki Wodnej, określenie wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji ww. rowów melioracyjnych przez skarżącego oraz sporządzenia kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych ww. rowów melioracyjnych na odcinku oddziaływania wód z odcinka ww. drogi powiatowej (k. 312-329 akt adm.). Przedmiotem opinii jest określenie zasięgu oddziaływania wód opadowych i roz-topowych z drogi powiatowej nr [...] na rowy melioracyjne będące w utrzymaniu Gminnej Spółki Wodnej K., pow. [...], woj. [...], określenie wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowów przez P. w R. oraz sporządzenie kosztorysu rocznych prac konserwacyjnych rowów melioracyjnych na odcinku oddziaływania wód z drogi powiatowej nr [...], zgodnie z art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2023. poz. 1478.), w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, przekazane akta sprawy administracyjnej I instancji, oględziny przedmiotowych rowów melioracyjnych i przydrożnych, przy udziale stron postępowania (k. 314 akt adm.). Dla oceny stanu wody na gruncie w dniu 17 kwietnia 2024r autor opinii dokonał oględzin rowów przydrożnych w ciągu drogi powiatowej [...] w m. K. oraz rowów melioracyjnych będących odbiornikami wód opadowych i roztopowych z przedmiotowej drogi (k. 316 akt adm.). Według autora opinii, określenie zasięgu oddziaływania wód opadowych i roztopowych spływających z drogi powiatowej [...] do rowów melioracyjnych sprowadza się do wyznaczenia odcinków rowów melioracyjnych, poniżej miejsca zrzutu wód opadowych, na które wody bezpośrednio oddziałują powodując wzrost kosztów utrzymania i konserwacji rowów. Zasięg ten uzależniony jest od szeregu czynników. Głównie zależność ta wynika od natężenia deszczu i czasu jego trwania, spadków podłużnych rowu, jego budowy geologicznej oraz rodzaju istniejących umocnień skarp i dna rowu (k. 317 akt adm.). W opinii określono wielkości partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowów [...] przez P. w R. Zakres robót konserwacyjnych obejmuje wykonanie następujących czynności: - Wykoszenie skarp i dna rowów – 1 raz w roku; - Wygrabienie wykoszonych porostów ze złożeniem w kopki – 1 raz w roku; - Mechaniczne odmulenie dna rowów – 1 raz w ciągu 3 lat; - Rozplantowanie urobku po mechanicznym odmuleniu dna rowów - 1 raz w ciągu 3 lat; - Wycinka zakrzaczeń z dna i skarp rowu wraz z wywózką i utylizacją - 1 raz w ciągu 3 lat. Wskazana w opinii kwota partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji rowów melioracyjnych [...], objętych działalnością Gminnej Spółki Wodnej K. winna być, począwszy od 2025 roku, corocznie waloryzowana o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług ogłaszany przez Główny Urząd Statystyczny. Z uwagi na fakt, że wniosek RZSW w S. o przyznanie świadczenia obejmuje lata 2022, 2023 oraz rok 2024 należy uznać, że kwota obliczonego świadczenia za 2024 r. stanowi zwaloryzowaną kwotę za lata poprzednie tj. 2022 r. i 2023 r. Łączna kwota należnego świadczenia winna wynieść w 2024 r.: 17 465zł x 3 lata = 52 395 zł. Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie stanowiska Sądu I instancji oraz organów co do wartości dowodowej powyższej opinii. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa opinia została sporządzona przez osobę posiadają specjalistyczną wiedzę fachową z zakresu hydrologii i melioracji wodnych, w oparciu o materiały źródłowe (tj. mapy, pomiary własne dokonane w trakcie wizji lokalnej), zaś wnioski w niej zawarte są umotywowane i poparte obliczeniami. Autor opinii mgr inż. S.J. jest biegłym sądowym z zakresu budownictwa wodno-melioracyjnego. W trakcie oględzin ustalono, że rowy melioracyjne są drożne i spełniają swoją funkcję. Są gotowe do przyjęcia wód pochodzących z odwodnienia drogi powiatowej. Zgodnie z opinią, prace konserwacyjne i utrzymaniowe wykonywane są raz w roku lub raz na trzy lata. W trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono, by rowy nie spełniały funkcji odwadniającej. Złożona opinia stanowi logiczną i spójną całość i spełnia walory dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 ust. 1 k.p.a. W piśmiennictwie wskazano, że "Obowiązek partycypowania w kosztach działalności spółki wodnej przez osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w sytuacji gdy odnoszą one korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla których ochrony ta spółka została utworzona, znajduje swoje podstawy w art. 454 ust. 1 pr. wod. Do dokonania interpretacji zawartego w tym przepisie pojęcia "odnoszenie korzyści z urządzeń spółki wodnej" wykorzystać należy cywilistyczną konstrukcję bezpodstawnego wzbogacenia. W efekcie przyjąć należy, że chodzi o korzyść, jaką właściciel gruntu odnosi z realizacji zadań przez spółkę wodną polegających na wybudowaniu lub utrzymaniu urządzeń, w tym urządzeń melioracji wodnych. Już sama okoliczność, że dzięki tym urządzeniom można korzystać z pól, gdyż czynią one możliwą ich uprawę powoduje, że osiąga się korzyści. Instytucja bezpodstawnego wzbogacenia ma w tym przypadku służyć przywróceniu równowagi majątkowej, która została zachwiana poprzez przesunięcia majątkowe pozbawione podstawy prawnej. Spółkom wodnym przysługują dwojakiego rodzaju roszczenia. Mogą one domagać się uiszczenia należności pieniężnych lub spełnienia obowiązków o charakterze niepieniężnym". (zob. J. Kiraga, Świadczenia na rzecz spółek wodnych, GSP 2023, nr 4, s. 226). Z działalności spółki wodnej mogą wynikać obowiązki i ograniczenia także dla podmiotów nie będących członkami spółki wodnej. Z treści art. 454 ust. 1 p.w. wynika, że spółce wodnej przysługuje roszczenie o uiszczanie opłat i należności, jeżeli ich grunty lub inne urządzenia odnoszą korzyści z działalności spółki wodnej. Opłaty i należności nie mogą przewyższać korzyści jakich właściciele odnoszą z urządzeń spółki. Uznanie, że osoby fizyczne lub prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki wodnej lub przyczyniają się do zanieczyszczenia wody, dla której ochrony spółka wodna została utworzona, powinno nastąpić z uwzględnieniem obiektywnych kryteriów. Na rozprawie w dniu 17 luty 2026 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie dokonała przeformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w ten sposób że zakwestionowała możliwość ustalenia na przyszłość świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej. Odnosząc się do kwestii możliwości przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, zaznaczyć należy, że w kontekście zasady związania granicami skargi kasacyjnej wskazanemu rozwiązaniu towarzyszy założenie, że stan zarzutów kierowanych przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyraźnie określony i stabilny w czasie, zaś strona na poparcie tak zgłoszonych zarzutów może przedstawiać inne niż dotychczas argumenty. Muszą to być jednak nowe argumenty na rzecz przedstawionych zarzutów (konkretnych okoliczności prawnych), nie zaś nowe zarzuty, choćby dało się je ogólnie powiązać z przepisami prawa, na których tle zostały przedstawione (wyrok NSA z 18.01.2017 r., II GSK 2368/16, LEX nr 2299933) (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 183). W skardze kasacyjnej nie powołano zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 454 ustawy Prawo wodne przez uznanie za dopuszczalne możliwości ustalenia na przyszłość opłaty z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej. W tym stanie rzeczy przedstawienie tego zarzutu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. należy uznać za spóźnione. Na marginesie sprawy zauważenia wymaga, że możliwość ustalenia na przyszłość świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszenia korzyści z urządzeń spółki wodnej na podstawie art. 454 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne pozostaje w zgodzie z wykładnią systemową przepisów tej ustawy. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.