III OSK 142/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 591/25 w sprawie ze skargi S.D. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S.D. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 591/25, oddalił skargę S.D. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2025 r. o udostępnienie, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1524, dalej "ustawa o otwartych danych") informacji na temat dostępnych świadczeń i możliwych terminów ich udzielenia, udostępnianych w systemie centralnej e-rejestracji. Zdaniem WSA w Warszawie, organ nie pozostaje w bezczynności albowiem nie można uznać, że żądane przez skarżącego informacje stanowiły informacje sektora publicznego. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść motywu 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (dalej "dyrektywa 2019/1024"), gdzie wskazuje się, że "Niniejsza dyrektywa w żaden sposób nie ogranicza ani nie zakłóca wypełniania ustawowych zadań urzędów i innych organów sektora publicznego. Niniejsza dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia możliwości ponownego wykorzystywania wszystkich istniejących dokumentów, z wyjątkiem dokumentów, do których dostęp jest ograniczony lub wyłączony na mocy krajowych przepisów dotyczących dostępu do dokumentów lub z zastrzeżeniem pozostałych wyjątków określonych w niniejszej dyrektywie. Niniejsza dyrektywa opiera się na istniejących w państwach członkowskich systemach dostępu i nie zmienia krajowych przepisów określających dostęp do dokumentów.(...)". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 dyrektywy 2019/1024 dyrektywa ta opiera się na unijnych i krajowych systemach dostępu i pozostaje bez uszczerbku dla nich. W polskim porządku prawnym przepisem, który powoduje, że należy uznać, iż żądane przez skarżącego dane nie stanowią informacji sektora publicznego jest przepis art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2025 r., poz. 302 ze zm., dalej "ustawa o systemie"). Przepis ten stanowi, że dane zawarte w systemach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, e, g-j, l i m oraz pkt 3, nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."). W oparciu o ten przepis wyłączony zostaje zatem w trybie u.d.i.p. dostęp do danych zawartych w następujących systemach: SIM (System Informacji Medycznej), Systemu Rejestru Usług Medycznych Narodowego Funduszu Zdrowia, Systemu Monitorowania Zagrożeń, Systemu Monitorowania Kosztów Leczenia, Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi, Systemu Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych, Systemu Obsługi List Refundacyjnych, Rejestru Asystentów Medycznych, Systemu Obsługi Importu Docelowego. Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2024 r. w sprawie programu pilotażowego dotyczącego centralnej elektronicznej rejestracji na wybrane świadczenia opieki zdrowotnej w zakresie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej oraz programów zdrowotnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1212, dalej "rozporządzenie"), celem pilotażu w Centralnej e-Rejestracji (dalej: "CeR") jest ocena organizacji i efektywności działania centralnej elektronicznej rejestracji, stanowiącej funkcjonalność Systemu P1. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 5 rozporządzenia system P1 to system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o systemie. Art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie stanowi, że Elektroniczna Platforma Gromadzenia, Analizy i Udostępnienia Zasobów Cyfrowych o Zdarzeniach Medycznych jest systemem teleinformatycznym, który umożliwia w szczególności dostęp usługobiorców do informacji o udzielonych i planowanych świadczeniach opieki zdrowotnej zgromadzonych w SIM oraz raportów z udostępnienia danych ich dotyczących. Przepis art. 5 ust. 3a ustawy o systemie został dodany do ustawy o systemie w oparciu o art. 9 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem rozwiązań w obszarze e-zdrowia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, że "W związku z pojawiającymi się wątpliwościami, w szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru prawnego informacji zawartych w rejestrach medycznych projektodawca przesądził tym samym, że dane zawarte na Platformie P1, rejestrach medycznych i następujących systemach dziedzinowych – Systemie Rejestru Usług Medycznych Narodowego Fundusz Zdrowia (RUM NFZ), Systemie Monitorowania Zagrożeń, Systemie Monitorowania Kosztów Leczenia, Zintegrowanym Systemie Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi, Systemie Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych, Systemie Obsługi List Refundacyjnych oraz Rejestrze Asystentów Medycznych nie będą udostępniane w oparciu o procedurę dostępu do informacji publicznej, a udostępnienie zawartych w tych zbiorach danych będzie następowało w oparciu jedynie o przepisy ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia. Dane zawarte w ww. systemach oraz rejestrach stanowią dane osobowe, jednostkowe dane medyczne oraz dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie obrotu produktami leczniczymi (ZSMOPL) oraz danych związanych ze składanymi wnioskami o refundację leków (SOLR), których udostępnienie mogłoby naruszać interesy osób fizycznych lub przedsiębiorców. Zgodnie z art. 9 RODO dane dotyczące zdrowia należą do kategorii danych szczególnych. Zasady udostępniania tej kategorii danych wymagają szczególnych regulacji ustawowych, która winna wskazywać komu, kiedy i na jakich zasadach udostępnia się dane osobowe i jednostkowe dane medyczne zawarte w systemie informacji w ochronie zdrowia, a zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć tu zastosowania. W interesie publicznym jest wyłączenie danych osobowych i jednostkowych danych medycznych, jak również danych objętych ww. tajemnicą z procedury dostępu do informacji publicznej." Charakter danych zawartych w systemach, o jakich mowa w art. 5 ust. 3a ustawy o systemie, był zatem głównym motywem wprowadzenia tego przepisu. Z wyraźnej woli ustawodawcy dane zawarte w tych systemach nie są zatem traktowane jako informacja publiczna. W konsekwencji prawidłowa jest konkluzja organu, że tego rodzaju dane nie mogą być również udostępniane na podstawie przepisów ustawy o otwartych danych. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, że określone kategorie danych, których udostępnienie nie jest możliwe w oparciu o przepisy u.d.i.p., byłyby dostępne w oparciu o przepisy ustawy o otwartych danych. Jak słusznie zauważa organ, przepisy ustawy o otwartych danych nie mogą bowiem służyć obejściu przepisów u.d.i.p. WSA w Warszawie nadto zwrócił uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 404/21, wyrażony na tle stosowania poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446), wskazujący, że "(...) ponowne wykorzystywanie informacji może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem ideą ustawy jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Tym samym przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego znajdują zastosowanie jedynie do takich informacji, które będą posiadały status informacji publicznej, a odmienna interpretacja art. 1 i art. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego prowadziłaby do wniosku, że skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, to przepisy u.d.i.p. straciłyby rację bytu, a tym samym na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego każdy uzyskałby dostęp do informacji, która nie podlegałaby udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p.". Wobec tego, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji sektora publicznego, brak było podstaw do zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 12 lutego 2025 r. w sposób przewidziany w art. 41 ust. 1 ustawy o otwartych danych. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. W tej sytuacji Minister nie pozostaje w bezczynności, a skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi; zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 5 ust. 3a ustawy o systemie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu go w niniejszej sprawie i przyjęciu, że informacje objęte wnioskiem nie są udostępniane na podstawie ustawy o otwartych danych, w sytuacji, gdy przepis ten wskazuje, że określonych w nim danych nie udostępnia się na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie odnosi się on do udostępnienia informacji w trybie ustawy o otwartych danych, w tym wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, a w konsekwencji organ powinien rozpatrzyć złożony wniosek na podstawie ustawy o otwartych danych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że aby móc w niniejszej sprawie zastosować wyłączenie udostępnienia danych, o którym mowa w art. 5 ust. 3a ustawy o systemie przepisy ustawy o otwartych danych powinny zostać wskazane w tym przepisie wprost. Jest tak, ponieważ zarówno pojęcie informacji publicznej, jak i informacji sektora publicznego są dwoma różnymi pojęciami, jak również procedura udostępnienia informacji sektora publicznego oraz procedura udostępnienia informacji publicznej to dwie różne od siebie procedury. Informacje sektora publicznego, to nie tylko informacja publiczna, ale również inne kategorie informacji. Tym samym nie sposób uznać, że wyłączenie dotyczące udostępniania informacji publicznej będzie automatycznie rozciągać się również na całość dostępu do informacji sektora publicznego. W tej sytuacji Sąd w swoim wyroku nieprawidłowo zaaprobował zastosowanie przez organ przepisu art. 5 ust. 3a ustawy o systemie na gruncie niniejszej sprawy. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której informacje niebędące informacją publiczną, będą stanowiły informację sektora publicznego i będą podlegały udostępnieniu w trybie ustawy o otwartych danych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. w związku z faktem, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W sprawie podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3a ustawy o systemie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Zarzut powyższy jest niesłuszny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy o systemie, dane zawarte w systemach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, e, g-j, l i m oraz pkt 3, nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy o otwartych danych ustawodawca zdefiniował informacje sektora publicznego jako "każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotu zobowiązanego". Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 uprzednio obowiązującej ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego również informację sektora publicznego określono jako każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia. Tak więc definicja informacji sektora publicznego w nowym jak i starym stanie prawnym jest taka sama. Należy nadto wskazać, że na tle stosowania ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego wykształciło się stanowisko sądów administracyjnych wedle którego "ponowne wykorzystywanie informacji może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem ideą ustawy jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Tym samym przepisy ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego znajdują zastosowanie jedynie do takich informacji, które będą posiadały status informacji publicznej, a odmienna interpretacja art. 1 i art. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, to przepisy u.d.i.p. straciłyby rację bytu, a tym samym na gruncie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego każdy uzyskałby dostęp do informacji, która nie podlegałaby udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p." (wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1921/17; z dnia 11.06.2019 r., sygn. akt I OSK 1899/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1695/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1719/17). Stanowisko to nie było kontrowersyjne i wynikało także ze stanowiska doktryny (por. Ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, red. A. Piskorz- Ryń, Wrocław 2017, s. 47-48). Na tle obecnie obowiązującej regulacji zauważa się, że definicja informacji sektora publicznego zawiera również dane objęte informacją publiczną (por. B. Fischer, A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, J. Wyporska-Frankiewicz [w:] B. Fischer, A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, J. Wyporska-Frankiewicz, Ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 2). Uznać więc należy, że wobec takiej samej definicji informacji sektora publicznego wskazana wyżej linia orzecznicza wypracowana w okresie obowiązywania ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego w zakresie wzajemnych relacji pomiędzy regulacjami dotyczącymi informacji publicznej a informacji sektora publicznego – jest aktualna. Słusznie zatem zauważył Sąd pierwszej instancji, że skoro dane zawarte w systemach, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, e, g-j, l i m oraz pkt 3 ustawy o systemach, nie podlegają udostępnieniu na zasadach statuowanych w u.d.i.p., to tym bardziej nie mogą one zostać udostępnione jako informacja sektora publicznego. W konsekwencji zastosowania w sprawie niniejszej nie znajduje również ustawa o otwartych danych. Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w wykładni historycznej art. 5 ust. 3a ustawy o systemach, ponieważ ten przepis został dodany art. 9 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem rozwiązań w obszarze e-zdrowia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950). W uzasadnieniu noweli wskazano, że "W związku z pojawiającymi się wątpliwościami, w szczególności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do charakteru prawnego informacji zawartych w rejestrach medycznych projektodawca przesądził tym samym, że dane zawarte na Platformie P1, rejestrach medycznych i następujących systemach dziedzinowych - Systemie Rejestru Usług Medycznych Narodowego Fundusz Zdrowia (RUM NFZ), Systemie Monitorowania Zagrożeń, Systemie Monitorowania Kosztów Leczenia, Zintegrowanym Systemie Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi, Systemie Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych, Systemie Obsługi List Refundacyjnych oraz Rejestrze Asystentów Medycznych nie będą udostępniane w oparciu o procedurę dostępu do informacji publicznej, a udostępnienie zawartych w tych zbiorach danych będzie następowało w oparciu jedynie o przepisy ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia. Dane zawarte w ww. systemach oraz rejestrach stanowią dane osobowe, jednostkowe dane medyczne oraz dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie obrotu produktami leczniczymi (ZSMOPL) oraz danych związanych ze składanymi wnioskami o refundację leków (SOLR), których udostępnienie mogłoby naruszać interesy osób fizycznych lub przedsiębiorców. Zgodnie z art. 9 RODO dane dotyczące zdrowia należą do kategorii danych szczególnych. Zasady udostępniania tej kategorii danych wymagają szczególnych regulacji ustawowych, która winna wskazywać komu, kiedy i na jakich zasadach udostępnia się dane osobowe i jednostkowe dane medyczne zawarte w systemie informacji w ochronie zdrowia, a zatem przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć tu zastosowania. W interesie publicznym jest wyłączenie danych osobowych i jednostkowych danych medycznych, jak również danych objętych ww. tajemnicą z procedury dostępu do informacji publicznej" (Sejm VIII kadencji, Druk nr 3620, tekst za LEX). Przepis art. 5 ust. 3a ustawy o systemach wymienionych w nim systemach wyłączył zatem możliwość powszechnego dostępu do danych zawartych w bazach danych. Przyczyną takiego rozwiązania była konieczność ochrony znajdujących się w nich sensytywnych danych osobowych. Powyższe rozwiązanie oznacza, że dane znajdujące się w ww. bazach mogą być udostępnione tylko na zasadach i trybie statuowanych w ustawie o systemach, a przepisów u.d.i.p. w tym zakresie się nie stosuje, co wyłącza również możliwość udostępnienia takich danych na podstawie ustawy o otwartych danych. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.