III OSK 142/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt III SA/Po 496/23 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 maja 2023 r. nr PO.RUO.4701.71.2023.MR.1 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych za III kwartał 2020 r. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej jako Sąd Wojewódzki lub Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 13 października 2023 r., sygn. akt III SA/Po 496/23, oddalił skargę R. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako spółka, strona skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor RZGW lub organ odwoławczy) z dnia 26 maja 2023 r., nr PO.RUO.4701.71.2023.MR.1, w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych za III kwartał 2020 r. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor ZZ lub organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 24 marca 2023 r., nr PO.ZUO.5.4701.7573.OZ.2020.AK.D, na podstawie na art. 14 ust. 2 i art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm., dalej jako u.P.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.), § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2438, dalej jako rozporządzenie) oraz art. 21 § 3, art. 63 § 1 i art. 72 § 2 pkt 1 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm., dalej jako o.p.) w zw. z art. 300 ust. 1 u.P.w., określił spółce opłatę zmienną za okres 1 lipca 2020 r. – 30 września 2020 r., tj. III kwartał 2020 r., w wysokości 10.016 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ze zlewni obejmującej teren spółek G. sp. z o.o., M. S.A. oraz okolicznych podmiotów w rejonie ulicy R. i Ś. w R. poprzez wylot W-4 Ø 1000 mm do rzeki R. w km 7+530. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka wniosła odwołanie wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor RZGW wskazaną na wstępie decyzją z dnia 26 maja 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia, ocenę faktyczną i prawną organu pierwszej instancji. Ocenił, że opłata zmienna określona w zaskarżonej decyzji została obliczona prawidłowo, gdyż oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłaty za usługi wodne nie odzwierciedla stanu faktycznego, skoro zgromadzona dokumentacja nie wykazała występowania urządzeń do retencjonowania wody. Spółka zaskarżając do Sądu pierwszej instancji decyzję Dyrektora RZGW wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny, czy istniejący system kanalizacji deszczowej odprowadzający wody opadowe i roztopowe został wyposażony również w urządzenia do retencjonowania wody, skutkiem czego, czy kwartalną opłatę zmienną należało naliczać z uwzględnieniem okoliczności retencjonowania wód przez stosowne urządzenie, czy przeciwnie – z uwagi na brak takich urządzeń – w maksymalnej wysokości. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przedstawiona przez stronę skarżącą ocena układu kanalizacji deszczowej, z której miało wynikać, że zastosowanie regulatora przepływu redukującego przepływ wody do 85 l/s spowodowało, że zarówno kanały rurowe, jak i zainstalowane studnie rewizyjno-włazowe pełnią funkcję urządzeń retencyjnych, nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie podzielił stanowisko organów orzekających, iż spółka w rejonie ul. R. i Ś. w R. poprzez wylot W-4 Ø 1000 mm do rzeki R. w km 7+530 nie dysponuje urządzeniami do retencjonowania wody, które pozwoliłyby na stosowanie preferencyjnej stawki opłaty zmiennej. W dalszej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki dokonał wykładni pojęcia "urządzeń do retencjonowania wody", w której podzielił stanowisko organu odwoławczego, że urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych będą obiekty, których zamierzeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych, np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji, nie kwestionując stanowiska skarżącej spółki, iż zadaniem pośrednim retencji jest ograniczenie prędkości spływu wód opadowych i roztopowych, zauważył że podstawowym celem retencji jest okresowe gromadzenie i przetrzymywanie wody. Sąd Wojewódzki stwierdził, że czym innym jest gromadzenie wody i oddawanie jej do środowiska, choćby poprzez podlewanie terenów zielonych, a czym innym jest spowolnienie spływu wody deszczowej do rzeki. Jak wskazano nie można uznać, iż zainstalowanie regulatora przepływu wód powoduje, że zamknięty system kanalizacji deszczowej staje się urządzeniem do retencjonowania wody. W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy orzekające prawidłowo zastosowały art. 272 ust. 5 u.P.w. w zw. z § 8 pkt 1 rozporządzenia określając skarżącej spółce opłatę zmienną za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki R. z uwzględnieniem okoliczności, że na obszarze zlewni obejmującej teren spółek G. sp. z o.o. oraz M. S.A. oraz okolicznych podmiotów w rejonie ul. R. i Ś. w R. poprzez wylot W-4 Ø 1000 mm do rzeki R. w km 7+530 brak jest urządzeń do retencjonowania wody. Przy braku wykazania przez stronę skarżącą istnienia dla obszaru zlewni urządzeń do retencjonowania wody uprawnione było oparcie się przez organy orzekające na zapisach operatu wodnoprawnego z 2014 r., sporządzonego na potrzeby wydania decyzji Starosty R. z dnia 22 lipca 2014 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z ww. zlewni do rzeki R. w km 7+530. Jak wskazano z operatu wodnoprawnego, jak i decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie wynika, by odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z tej zlewni odbywało się z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania wody. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca spółka, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.), poprzez dokonanie błędnej oceny, tj. art. 272 ust. 5 u.P.w., poprzez błędną wykładnię zastosowanego w tym przepisie pojęcia "urządzenie do retencjonowania wody", gdyż pojęcie to należy interpretować w odniesieniu do rzeczywistej funkcji danego urządzenia i tego czy urządzenie to ma zdolność retencjonowania wody, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca spółka odprowadzała wody opadowe i roztopowe do wód rzeki R. bez urządzeń do retencjonowania wody; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Dyrektora ZZ z dnia 24 marca 2023 r., określającej opłatę zmienną za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ze zlewni obejmującej teren spółek G. sp. z o.o., M. S.A. oraz okolicznych podmiotów w rejonie ulicy R. i Ś. w R. odprowadza poprzez wylot W-4 Ø 1000mm do rzeki R. w km 7+530, nie naruszył: - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 272 ust. 5 u.P.w., oraz art. 14 ust. 2 oraz ust. 6 pkt 2 u.P.w. oraz w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 63 § 1 o.p. w zw. z art. 300 ust. 1 u.P.w., podczas gdy ocena całokształtu materiału dowodowego nie została dokonana poprzez swobodną ocenę, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca spółka odprowadzała wody opadowe i roztopowe do wód rzeki R. bez urządzeń do retencjonowania wody, podczas gdy skarżąca spółka wody opadowe i roztopowe odprowadza poprzez wylot W-4 Ø 1000mm do rzeki R. w km 7+530 przy zastosowaniu urządzeń do retencjonowania wody do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, - art. 76 § 1 k.p.a., podczas gdy zgodnie z tym przepisem "dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone", co skutkowało naruszeniem reguł prowadzenia postępowania dowodowego, a to bezpodstawnym przyjęciem za udowodnione tego, co nie zostało w nich stwierdzone, tj. że skarżąca spółka odprowadzała wody opadowe i roztopowe do wód rzeki R. bez urządzeń do retencjonowania wody co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, - co skutkowało błędnym przyjęciem, że w sprawie nie występują niezbędne, wymagane przepisem art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. przesłanki uchylenia tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i tym samym Sąd Wojewódzki wykazał naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem winien był uchylić ostateczną decyzję Dyrektora RZGW z dnia 26 maja 2023 r.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w szczególności brak przeprowadzenia oględzin i oparcie się wyłącznie na dokumentach, tym samym przyjęcia ad hoc, iż spółka odprowadzała wody opadowe i roztopowe do wód rzeki R. bez urządzeń do retencjonowania wody. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). W pierwszej kolejności nadmienić należy, że z punktu widzenia poprawności formalnej postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały wyrażone w sposób – co najmniej – niestaranny. Wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość m.in. właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności konieczne jest prawidłowe skonstruowanie podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a.). Tymczasem autor skargi kasacyjnej zasadniczo, formułując poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej, nie powiązał ich z podstawami kasacyjnymi określonymi w art. 174 u.p.p.s.a. Dostrzeżone błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie uzasadniały jednak odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 u.p.p.s.a., przy czym niewątpliwie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi normę o charakterze procesowym i może być powołany wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wskazać trzeba, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest on przepisem o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Co więcej w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją normy prawnej zastosowanej przez Sąd Wojewódzki. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. u.p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 u.p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Na marginesie należy nadmienić, że omawiany zarzut wadliwy był jeszcze z innej przyczyny. W jego ramach autor skargi kasacyjnej wskazuje bowiem, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. miało polegać na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, a w szczególności braku przeprowadzenia oględzin i oparcie się wyłącznie na dokumentach. Wyjaśnić zatem należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadnicze znaczenie mają właśnie dowody z dokumentów. Co do zasady sąd opiera się na dokumentach zgromadzonych w sprawie przez organy, a jedynie wyjątkowo przeprowadza dowód z dokumentów we własnym zakresie (art. 106 § 3 u.p.p.s.a.). Co jednak ważne sąd administracyjny w ogóle nie przeprowadza oględzin, czego niezasadnie domaga się skarżąca kasacyjnie. Przechodząc dalej należy wskazać, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie zarzuty sformułowane w pkt 1 oraz pkt 2 zostały rozpoznane wspólnie. Zasadniczo bowiem zarzuty te koncentrują się wokół próby zakwestionowania prawidłowości przyjęcia przez organy, a następnie Sąd Wojewódzki, że na obszarze przedmiotowej zlewni brak jest urządzeń do retencjonowania wody, a tym samym zasadności ustalenia skarżącej spółce opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki R. Jak zatem stanowi art. 272 ust. 5 u.P.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Dokonując wykładni przepisów u.P.w. należy mieć na względzie cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w tej ustawie. W zakresie ustawy Prawo wodne wprowadzone przez prawodawcę rozwiązania miały na celu implementację przepisów dotyczących gospodarki wodnej do wymagań dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327, s. 1 – dalej jako Ramowa Dyrektywa Wodna). W świetle tej dyrektywy polityka opłat za wodę powinna być tak prowadzona przez państwa członkowskie, żeby użytkownikom wody opłacało się efektywne wykorzystywanie zasobów wodnych, co w konsekwencji powinno przedkładać się na osiągnięcie celów środowiskowych wskazanych w art. 4 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Zgodnie z art. 5 tej Dyrektywy oraz jej załącznikiem II i III, kraje członkowskie zobowiązane są do opracowania analiz korzystania z wody, na którą składa się m.in. analiza ekonomiczna. Ponadto zgodnie z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej analiza ekonomiczna powinna uwzględniać zwrot kosztów usług wodnych opierający się na zasadzie "użytkownik płaci". W celu pełnego wdrożenia zasady zwrotu kosztów usług wodnych ustawodawca zdecydował się w Prawie wodnym wprowadzić opłatę dwojakiego rodzaju: opłatę stałą i opłatę zmienną. Opłata zmienna jest kontynuacją rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie u.P.w., a jej wysokość jest co do zasady powiązana z rzeczywistym zakresem korzystania z wód. Opłata ta co do zasady stanowi iloczyn jednostkowej stawki za określony sposób korzystania z wód oraz wymiaru tego korzystania przez oznaczony podmiot (np. ilość pobranych wód, ilość odprowadzonych wód). Zasadniczym celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez rozsądne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, oparte na zasadzie ostrożności oraz na zasadach, na jakich mają być podejmowane działania zapobiegawcze; priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić. Celem jest utrzymanie i poprawa środowiska wodnego. Nie ulega wątpliwości, że w przepisach u.P.w. ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie definicji legalnej pojęcia "retencja". W judykaturze przyjmuje się, że: "[...] retencja to magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych" (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2809/21 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). We wskazanym wyroku trafnie przyjęto jednocześnie, że urządzeniami retencyjnymi będą obiekty, których przeznaczeniem jest zbieranie wód opadowych i roztopowych. W okolicznościach sprawy ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wodnoprawnego, jak i decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie wynika, by odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z tej zlewni odbywało się z wykorzystaniem urządzeń do retencjonowania wody. Przyjmując jednocześnie, że wskazany operat wodnoprawny został sporządzony w 2014 r. nie można apriorycznie wykluczać takiej konstrukcji systemu kanalizacji deszczowej, która teoretycznie umożliwiałaby retencjonowanie wody opadowej lub roztopowej. Nie mniej jednak nie ulega wątpliwości – na co zwrócono uwagę nawet w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. A.D., że teren rozpatrywany jest to zlewnia, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe poprzez zamknięty układ kanalizacji deszczowej do rzeki R. Jednocześnie autorka tego dokumentu wskazała, że retencja kanałów została wykonana w taki sposób, aby przetrzymać nawalny strumień deszczu na terenie i spowolnić jego odprowadzanie do rzeki. Dotychczasowe uwagi nie pozwalają jednak na przyjęcie, aby retencja miała ograniczać się do przetrzymywania wyłącznie nawalnego strumienia deszczu. Skoro zadaniem urządzeń retencyjnych – jak już wskazywano – jest zbieranie wód opadowych i roztopowych to tym samym zasadniczo chodzi o stabilizację bilansu wodnego, który nie może być ograniczany jedynie do okresów opadów nawalnych. Również umiejscowienie regulatorów przepływu redukujących przepływ wody, a także zredukowanie średnicy instalacji nie może być samo w sobie rozpatrywane jako występowanie urządzeń do retencjonowania wody. Ich głównym zadaniem jest bowiem ograniczenie ilości odprowadzanej wody, a tym samym przeciwdziałanie przeciążeniu instalacji, co jest zresztą zgodne z wcześniej wskazanymi konkluzjami ekspertyzy technicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane wyżej uwarunkowania nie pozawalają na przyjęcie, że funkcjonujący system kanalizacji deszczowej może być uznany za urządzenie do retencjonowania z tego tylko powodu, że w związku z innym jego funkcjami dochodzi do spowolnienia przepływu wód opadowych lub roztopowych. W rezultacie nie można uznać, aby Sąd Wojewódzki dopuścił się błędnej wykładni pojęcia "urządzenie do retencjonowania wody". Jednocześnie nie można uznać, ażeby – w okolicznościach sprawy – dokumentem wykazującym istnienie urządzeń służących do retencjonowania wody miała być ekspertyza techniczna sporządzona przez mgr inż. A.D. W okolicznościach sprawy organy wskazały na nieprawidłowości mające dyskwalifikować przedłożony dokument. I tak odmawiając wartości dowodowej omawianej ekspertyzie organy zwróciły uwagę m.in. na wątpliwości metodologiczne sporządzonego dokumentu, a także na fakt istotnej różnicy w powierzchni dachów oraz powierzchni jezdni, parkingów i chodników pomiędzy ekspertyzą techniczną oraz zalegającym w aktach sprawy operatem wodnoprawnym, który stanowił podstawę wydania funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano, że część terenu dróg utwardzonych i publicznych odwadnianych jest innym systemem kanalizacji deszczowej do czego miały nie odnieść się organy orzekające w sprawie, a co miałoby z kolei determinować konieczność wyeliminowania rozstrzygnięć przez nie wydanych. Analiza akt sprawy prowadzi jednak do wniosku, że w sprawie nie przedstawiono dokumentów, które wskazywałyby konkretnie jaka część terenu dróg utwardzonych i dróg publicznych odwadnianych jest innym systemem kanalizacji deszczowej. Nie precyzuje tego w szczególności znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna. Z jej treści, a konkretnie opisu stanu istniejącego wynika, że sama autorka bazowała m.in. na pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty R. z dnia 22 lipca 2014 r. Tym samym nie sposób czynić skutecznego zarzutu, że wobec braku odmiennych danych organ bazował na ostatecznym pozwoleniu wodnoprawnym, które zostało wydane na podstawie operatu wodnoprawnego wykonanego przez upoważnioną do tego osobę na zlecenie osoby wnioskującej o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Wynikające ze wskazanego dokumentu ustalenia, co do wielkości powierzchni dachów oraz powierzchni jezdni, parkingów i chodników nie mogły zostać podważone niepotwierdzonymi w inny sposób danymi zawartymi w ekspertyzie. Z powyższych względów nie mogła zadziałać także argumentacja wykazująca błędne przyjęcie przez organy, że skarżąca spółka odprowadzała wody opadowe i roztopowe do wód rzeki R. bez urządzeń do retencjonowania wody, podczas gdy skarżąca spółka wody opadowe i roztopowe odprowadza poprzez wylot W-4 Ø 1000 mm do rzeki R. w km 7+530 przy zastosowaniu urządzeń do retencjonowania wody do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. W zastanym stanie faktycznym nie można było uznać – powoływanych przez skarżącą kasacyjnie – zwiększonych średnic rur przesyłowych i studni, a także montażu regulatora przepływu za urządzenia retencyjne. W odniesieniu do przedmiotowej kanalizacji deszczowej zauważyć należy, że odprowadza ona wodę do naturalnego cieku wodnego jakim jest rzeka R., a co za tym idzie – sama w sobie – nie jest urządzeniem służącym do gromadzenia i retencjonowania wody. Jak bowiem zauważa sam autor skargi kasacyjnej istniejący system służy opóźnieniu spływu wód do środowiska, np. poprzez stworzenie tymczasowego spiętrzenia w systemie kanalizacji. W konsekwencji zatem nie mamy do czynienia z magazynowaniem wód opadowych i roztopowych, a wyłącznie ze zmianą rozkładu przepływu wód w czasie, i to bez realnej zmiany ilości wód trafiającej do naturalnego cieku. Woda (a konkretnie nawalny strumień deszczu – na co wprost wskazano w ekspertyzie) ulega wyłącznie spowolnieniu w procesie spływu systemem kanalizacji deszczowej do środowiska. Podsumowując nie mogła zadziałać argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na istnienie przesłanek uchylenia decyzji organów orzekających w sprawie w kontekście naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że aby zakwestionować zasadność zastosowania tego przepisu konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2916/20). Chybiony był również zarzut naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, iż chociaż zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co w nich urzędowo stwierdzone, to jednak mogą być przedmiotem oceny, tak jak i inne dowody w postępowaniu prowadzonym przez inne organy (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1976/15). Zgodzić się należy również ze stanowiskiem, że "dokumenty urzędowe, stosownie do art. 76 § 1 k.p.a., stanowią natomiast dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. K.p.a. przyjmuje zatem domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym, lecz nie wyklucza możliwości obalenia tego domniemania (art. 76 § 3 k.p.a.). Strona, która podnosi, że zawarte w nim stwierdzenia są niezgodne z rzeczywistością powinna jednak tą okoliczność udowodnić przedstawiając w tym zakresie stosowny przeciwdowód. Gołosłowne twierdzenia strony w tym zakresie nie mogą prowadzić do obalenia tego domniemania." Uwzględniając dotychczasowe uwagi, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.