III OSK 1417/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1527/23 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2023r. nr SKO.4170/30/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez G. K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2024 roku, sygn. akt II SA/Rz1527/23, którym oddalono skargę w/w na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2023 roku, nr SKO. 4170/30/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Starosta L. decyzją z 29 kwietnia 2022 r. nr OŚ-IV.613.17.2022 zezwolił na usunięcie drzew rosnących na terenie działki nr ewid. A., położonej w L., będącej we władaniu Gminy Miasta L.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 19 maja 2022 r. Następnie G. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowieniem z 10 marca 2023 r. nr SKO.4170/14/2023 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z 29 kwietnia 2022 r. nr OŚ-IV.613.17.2022. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że skarżąca nie legitymuje się statusem strony postępowania, a ponadto nie podjęła próby wykazania własnego interesu prawnego. Wobec powyższego z uwagi na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 10 marca 2023 r. nr SKO.4170/4/2023. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca podała m.in., że jest posiadaczem samoistnym części działki nr ewid. A., graniczącej z jej działką o nr ewid. B., o czym poinformowała Gminę m.in. we wniosku z 2 lutego 2022 r. Ponadto skarżąca złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości stanowiącej działkę nr A., na której posadowione są drzewa objęte decyzja zezwalająca na ich usunięcie. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, postanowieniem z 21 czerwca 2023 r. nr SKO.4170/30/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61a § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z 29 kwietnia 2022 r. nr OS-IV.613.17.2022 z przyczyn podmiotowych, tj. braku przymiotu strony wnioskodawczyni. W ocenie organu skarżąca nie ma interesu prawnego w domaganiu się zainicjowania tego rodzaju postępowania. Decyzja Starosty L. z 29 kwietnia 2022 r. w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki o nr ewid. A., położonej w L., została wydana na skutek wniosku posiadacza samoistnego, tj. Gminy Miasta L. Natomiast skarżąca nie jest właścicielem ww. działki, jest ona właścicielem działki nr B., tj. działki sąsiedniej. Niemniej jednak skarżąca uważa, że posiada przymiot posiadacza samoistnego przedmiotowej nieruchomości, a ponadto jej interes prawny do kwestionowania w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji ww. Starosty, wynika z faktu ubiegania się przed Sądem Rejonowym w L. o przyznanie własności ww. działki na podstawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości stanowiącej działkę nr A. SKO przypomniało, że ww. rozstrzygnięcie Starosty z 29 kwietnia 2022 r. zostało wydane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew, bądź na wniosek właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji, gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda jej właściciela. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny z przekonania, że jest "posiadaczem" ww. działki o nr A., o którym mowa w ww. art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skarżąca nie dostrzega jednak, że przedmiotowa norma prawna przewiduje wyraźne zastrzeżenie, że posiadacz nieruchomości objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, który nie jest właścicielem tej nieruchomości, może działać w takim postępowaniu wyłącznie za zgodą jej właściciela co oznacza, że w postępowaniu, którego inicjatorem jest właściciel nieruchomości, udział jej posiadacza nie może być wywodzony z samej tylko treści tej normy prawnej. Zdaniem organu, skarżąca mogąc korzystać - podobnie jak i inne podmioty - z terenu ww. działki o nr ewid. A. (droga) należącej do Gminy Miasta L., nie sprawuje nad tą nieruchomością władztwa, jak posiadacz samoistny, gdyż nie wykazała ona, że jest posiadaczem samoistnym wskazanej nieruchomości, skoro nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnorzeczowego do ww. nieruchomości. W kontekście niniejszej sprawy istotne jest również, że powszechnie przyjmuje się, że przedmiotem posiadania w zasadzie nie mogą być tzw. dobra publiczne, jak na przykład ulice, place, parki, ponieważ są przeznaczone do powszechnego użytku. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie, w ramach której przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wycinkę drzew badane mogą być jedynie w czasie adekwatnym dla daty jej wydania, na powyższe stanowisko nie może mieć żadnego wpływu podnoszony przez skarżącą dopiero zamiar nabycia, w wyniku toczącego się postępowania o zasiedzenie, przedmiotowej działki o nr ewid. A. w L. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, ale bada on wyłącznie, czy poddawana weryfikacji ostateczna decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie i w zależności od dokonanych ustaleń może stwierdzić nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku niezaistnienia podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcie odmawia on stwierdzenia nieważności decyzji, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, uwzględniony zostaje stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej ostatecznej decyzji. Skarżąca G. K. złożyła na powyższe postanowienie skargę wnosząc i jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a., art. 61a ust. 1 k.p.as., art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 336 i art. 341 k.c. W uzasadnieniu skargi wskazano argumentacje, która zdaniem skarżącej miała uzasadniać wniesienie skargi. W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie dokonał kontroli prawidłowości zastosowania art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. W związku z powyższym zarzuty skarżącej, dotyczące prawidłowości samej decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w szczególności dotyczące określenia Gminy jako właściciela działki nr A., wykraczają poza granice niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem zagadnienie procesowe, dotyczące prawidłowości uznania, że skarżąca nie ma legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, a organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W pierwszej zatem kolejności obowiązkiem Sądu było zweryfikować legitymację procesową podmiotu wnoszącego takiego żądanie. Poczynione w tym względzie ustalenia determinują zaś dalszy sposób procedowania wniosku, w tym rodzaj aktów i czynności materialnotechnicznych, jakie w wyniku jego rozpoznania mogą być podejmowane. Może to więc być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydawane w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (jeśli już na podstawie przedstawionych przez ów podmiot danych można tę legitymację w sposób oczywisty wykluczyć), względnie zawiadomienie o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.), które jednak nie w każdym wypadku doprowadzi do wydania w sprawie merytorycznej decyzji w oparciu o art. 158 § 1 lub 2 k.p.a. Jeśli bowiem okaże się w jego toku, że podmiot je inicjujący nie ma w sprawie przymiotu strony, formą zakończenia uruchomionego jego wnioskiem postępowania jest decyzja o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego z przyczyn o charakterze podmiotowym. O przymiocie strony przesądza co do zasady art. 28 k.p.a., który stanowi, że jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu (wyrok NSA z 29.05.2020 r., I OSK 1892/19). Dalej Sąd I instancji stwierdził, że mając na uwadze treść art. 83 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody ( t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 916 ze zm. dalej u.o.p.) powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r., II OSK 1771/15, że co do zasady, stroną postępowania w sprawie usunięcia drzew lub krzewów jest właściciel danej nieruchomości, którego zgoda na wycinkę jest wymagana, a niebędący jej właścicielem posiadacz nieruchomości (nie dysponujący innym prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości) tylko wówczas, jeżeli jest on wnioskodawcą w tej sprawie. W niniejszej sprawie natomiast nie budzi wątpliwości, że decyzja ostateczna z 29 kwietnia 2022r., nr OŚ-IV.613.17.2022, na mocy której udzielono Gminie zezwolenia na usunięcie drzew została wydana na wniosek Burmistrza Miasta L. Działka nr A., na której znajdowały się drzewa objęte ww. zezwoleniem ma nieuregulowany stan prawy, a Gmina Miasto L. jest wpisana w ewidencji gruntów i budynków jako władający na zasadach samoistnego posiadania. Nie budzi zatem Sąd I instancji wątpliwości, że skarżąca nie była stroną postępowania, zakończonego decyzją, objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, bowiem nie była wnioskodawcą w tej sprawie. Nie jest również właścicielem tej nieruchomości. Decyzja Starosty L. z 29 kwietnia 2022 r. w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki o nr ewid. A., położonej w L., została wydana na skutek wniosku posiadacza samoistnego, tj. Gminy Miasta L. Natomiast skarżąca nie jest właścicielem ww. działki, lecz właścicielem działki nr B., tj. działki sąsiedniej. Skarżąca natomiast uzasadniając swój interes prawny powoływała się na fakt posiadania samoistnego fragmentu działki nr A., na którym znajduje się skarpa, stabilizująca działkę nr B. Na potwierdzenie przedstawiła wniosek o zasiedzenie ww. działki nr A. z 12 grudnia 2022r. Zdaniem Sądu I instancji w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania - oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego - co do zasady może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z samego faktu, że w świetle tego przepisu posiadacz nieruchomości jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu tej nieruchomości nie sposób logicznie wywieść legitymacji posiadacza do udziału w takim postępowaniu, wszczętym na wniosek innego podmiotu, a zwłaszcza właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie tym innym podmiotem była Gmina, wpisana w ewidencji gruntów i budynków jako władający. Podobnie jak z faktu, iż "każdy" może złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla określonej nieruchomości wcale nie wynika, że "każdy" może być też stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy wszczętego z wniosku innego podmiotu. W szczególności bowiem art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. nie uzależnia udzielenia zezwolenia na wycinkę od zgody posiadacza nieruchomości. Samo zaś wydanie takiego zezwolenia na rzecz innego podmiotu, a nawet jego późniejsze wykonanie (tj. fizyczne usunięcie drzew lub krzewów), nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej posiadacza nieruchomości, skoro, jak to już wyżej wskazano, samo posiadanie nie sytuuje się w sferze prawa, lecz faktu (wyrok NSA z 14.03.2017 r., II OSK 1771/15). Skoro zatem skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości, tym samym brak jest podstaw do uznania, że posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający wszczęcie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. w przedmiocie wyrażenia zgody na wycinkę drzew. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uchylenia zaskarżonego postanowienia wydanego przez SKO w Rzeszowie, podczas gdy z akt sprawy w sposób niewątpliwy wynika, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy ich błędna wykładania doprowadziła do uniemożliwienia skarżącej uczestnictwo w postępowaniu oraz wyeliminowania wadliwie wydanej decyzji administracyjnej z obiegu prawnego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uchylenia zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z akt sprawy w sposób niewątpliwy wynika, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie na jego podstawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego na żądanie skarżącej, mimo tego, że przepis ten powinien być stosowany tylko w sytuacji oczywistego nieuprawnionego podmiotu do wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą uzasadnić jej wniesienie. Nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjne. Na wstępie rozważań wskazania wymaga, że art. 61a k.p.a., dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, dalej ustawa z 3 grudnia 2010 r.), w § 1 przewiduje, że w przypadku "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Celem wskazanej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ograniczona jest zatem jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Wobec tego zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. zasadniczo winno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. W art. 156 § 1 k.p.a. wyszczególniono przypadki, w których możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do brzmienia art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się m.in. na żądanie strony, zatem podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazać w tym miejscu należy, że przy interpretacji pojęcia "strony" postępowania nieważnościowego należy wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzącego do wydania badanej decyzji. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są zatem nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania - każdego, zwykłego czy nadzorczego - musi legitymować się interesem prawnym. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy jednak odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie usiłuje wykazać swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniający wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z dnia 29 kwietnia 2022 roku w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na terenie działki o nr ewid. A., położonej w L. okolicznością, że jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości o nr ewid. B., a ponadto jest posiadaczem części nieruchomości o nr ewid. A. i złożyła wniosek o nabycie prawa własności tej działki w drodze zasiedzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się zarówno z samym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, jak i z uzasadniającym je stanowiskiem tego Sądu, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. (prawidłowo przez Sąd I instancji wyłożonego), a które to stanowisko znajduje poparcie w poglądzie przedstawionym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 roku, sygn. akt 1771/15. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia przepisu art. 83 ust. 1 u.o.p. - który w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organ stanowił, że: "usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń." - w kontekście regulacji art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że co do zasady, stroną postępowania w sprawie usunięcia drzew lub krzewów jest właściciel danej nieruchomości, którego zgoda na wycinkę jest wymagana, a niebędący jej właścicielem posiadacz nieruchomości (nie dysponujący innym prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości) tylko wówczas, jeżeli jest on wnioskodawcą w tej sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z poglądem obecnie dominującym w nauce prawa cywilnego - znajdującym oparcie w odnośnych regulacjach Kodeksu cywilnego, akcentujących odrębność posiadania od stanu prawnego (zob. np. art. 153, art. 341 i art. 344 § 1 k.c.) - posiadanie (łac. possessio), będąc formą władztwa faktycznego nad rzeczą, nie jest prawem podmiotowym, lecz stanem faktycznym, który ewentualnie może powodować następstwa prawne przewidziane w ustawie (por. J. Gołaczyński (w:) System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2013, s. 93-95). Posiadanie może wiązać się i być wynikiem wykonywania przez posiadacza, określonego prawa podmiotowego (rzeczowego albo obligacyjnego, np. prawa własności, dzierżawy, itd.), ale też może nie opierać się na żadnym tytule prawnym (posiadanie niezgodne ze stanem prawnym). W konsekwencji należy przyjąć, że w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości sam fakt jej posiadania - oderwany od ewentualnie leżącego u jego podstaw tytułu prawnego - co do zasady może być źródłem wyłącznie interesu faktycznego posiadacza, a nie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Chyba że w konkretnym przypadku możliwe będzie zidentyfikowanie szczególnego przepisu prawnego (normy prawnej), z których wynikać będzie materialnoprawne powiązanie pomiędzy rozstrzygnięciem zapadającym w danej kategorii spraw administracyjnych, a sytuacją prawną (prawami lub obowiązkami) posiadacza nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takim przepisem szczególnym nie jest jednak art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Z samego faktu, że w świetle tego przepisu posiadacz nieruchomości jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu tej nieruchomości nie sposób bowiem logicznie wywieść legitymacji posiadacza do udziału w takim postępowaniu, wszczętym na wniosek innego podmiotu, a zwłaszcza właściciela nieruchomości (podobnie jak z faktu, iż "każdy" może złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla określonej nieruchomości wcale nie wynika, że "każdy" może być też stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy wszczętego z wniosku innego podmiotu). W szczególności bowiem art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. - inaczej niż w przypadku właściciela nieruchomości - nie uzależnia udzielenia zezwolenia na wycinkę od zgody posiadacza nieruchomości. Samo zaś wydanie takiego zezwolenia na rzecz innego podmiotu (tu: właściciela nieruchomości), a nawet jego późniejsze wykonanie (tj. fizyczne usunięcie drzew lub krzewów), nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej posiadacza nieruchomości, skoro, jak to już wyżej wskazano, samo posiadanie nie sytuuje się w sferze prawa, lecz faktu. Tym samym skarżąca jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zwykłym o wyrażenie zgody na usunięcie drzew jak i w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na usuniecie drzew. W żaden bowiem sposób taka decyzja nie wpływa na przysługujące jej prawa podmiotowe z tytułu własności nieruchomości sąsiedniej. Złożenie z kolei wniosku o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości na której posadowione są drzewa objęte decyzja na ich usunięcie, związana z tym ekspektatywa nabycia prawa własności do nieruchomości nie stanowi wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. , albowiem z istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny. Skarżąca może być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak jest to interes faktyczny, nieobjęty art. 28 k.p.a. Przyjęte przez organ administracji publicznej jak i Sąd I instancji ustalenia faktyczne w tym zakresie należy uznać za wystarczające do rozstrzygnięcia kwestii interesu prawnego skarżącej uzasadniającego ewentualne złożenie skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na usunięcie drzew. Ustalenia te zostały poczynione w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy- dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych jak i dane wskazane przez samą skarżącą kasacyjnie. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 28 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 p.p.s.a. Wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji przez skarżącą kasacyjnie nie posiadającej interesu prawnego, a więc przez podmiot nie będący stroną. W stanie faktycznym wyżej przedstawionym ustalenie o brak interesu skarżącej ustalenie nie budzi wątpliwości. Kwestię wykładni przepisów prawa materialnego (związane z tym ewentualne wątpliwości interpretacyjne) nie można utożsamiać z brakiem po stronie składającej wniosek oczywistej legitymacji procesowej do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i związanej z tym konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.