III OSK 1416/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 542/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia kserokopii dokumentów z akt administracyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 542/20, odrzucił skargę R. S.. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia kserokopii dokumentów z akt administracyjnych. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że R. S. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego [...] (dalej: "organ") w sprawie jego wniosku o przesłanie kserokopii dokumentów z akt administracyjnych . W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismem z 10 listopada 2020 r. organ poinformował skarżącego, że jego wnioski pozostawiono bez dalszego biegu. Według skarżącego organ zapomniał o treści art. 73 i art.75 k.p.a. i dlatego pozostaje w zwłoce. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowo administracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U, z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wskazując na uwzględnienie skargi, poprzez udzielenie merytorycznej odpowiedzi na pismo skarżącego z 3 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie , przewidziany w ustawie , o czym stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z treści powyższych przepisów wynika ,że w razie pozostawania przez organ administracji publicznej w bezczynności, droga sądowa staje się dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Złożenie skargi na bezczynność organu jest więc możliwe dopiero po wcześniejszym wniesieniu ponaglenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 k.p.a. . Sąd pierwszej podniósł, że z akt niniejszej sprawy wynika, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wniósł wymaganego ponaglenia. Skarżący nie przedstawił bowiem dokumentu, na podstawie którego można byłoby uznać, że faktycznie zwracał się do właściwego organu z ponagleniem. Takiego dokumentu brak jest również w aktach administracyjnych przekazanych przez organ wraz ze skargą. Konstatacji tej nie zmienia fakt, że organ w piśmie z 30 listopada 2020 r. adresowanym do skarżącego poinformował go, że zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania pisma nie podlega zaskarżeniu środkiem odwoławczym. Pomimo takiego pouczenia skarżący skorzystał jednak ze środka zwalczania bezczynności organu w postaci skargi do sądu administracyjnego, lecz uchybił procedurze związanej z wnoszeniem takiej skargi. A mianowicie nie spełnił wymogu uprzedniego wniesienia ponaglenia. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie odrzucenia skargi oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia poprzez niewniesienie ponaglenia, mimo że skarżący występował do organu z pismami, w których wskazywał na konieczność udzielenia mu odpowiedzi i uzyskiwał informacje, że nie przysługuje mu żaden środek zaskarżenia w sprawie, przez co należy rozumieć także ponaglenie, co doprowadziło niezasadnego odrzucenia skargi, mimo że skarżący podejmował działania zgodnie z informacjami uzyskiwanymi od organu; 2. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, mimo że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że ją uwzględnia, a nadto poinformował skarżącego, że nie przesłał on do organu żadnych pism datowanych na 20 kwietnia 2020 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotowa skarga podlegała bowiem odrzuceniu, jednak z innych przyczyn niż wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach podkreślił, że sądy administracyjne przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, badają w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi. Jednak Sąd pierwszej instancji tej dopuszczalności nie ocenił pod kątem właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy określone w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. o oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w zakresie udostępnienia (wydania) skarżącemu kopii dokumentów (koperty) z akt sprawy. Kwestię udostępnienia kopii z akt sprawy reguluje przepis art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Aby móc skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 73 § 1 k.p.a., do której w skardze odwołuje się skarżący kasacyjnie, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy podmiot, który zwrócił się z wnioskiem o wydanie kopii z akt sprawy, jest lub był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, czy przysługuje mu status strony postępowania administracyjnego. Tylko bowiem stronie postępowania administracyjnego przysługuje uprawnienie do występowania o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy. Jeżeli organ w ogóle nie prowadzi lub nie prowadził postępowania administracyjnego, lub podmiot wnioskujący o wydanie kopii nie był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego, to brak jest podstaw prawnych do zastosowania art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem podanie skarżącego nie stanowiło wniosku złożonego w trybie art. 63 k.p.a.. Prezes Sądu Rejonowego. nie prowadził i nie prowadzi postępowania administracyjnego, którego stroną postępowania jest skarżący kasacyjnie. Wynika to z pisma organu z 30 grudnia 2020 r., w którym wskazano, że "Uwzględniając Pana skargę z dnia 10 grudnia 2020 r. i nawiązując do pisma z dnia 3 listopada 2020 r. informuję, że do Sądu Rejonowego [...] nie wpłynęło od Pana jakiekolwiek pismo z datą 20 kwietnia 2020 r." Oznacza to, że brak było postaw do zastosowania w stosunku do skarżącego kasacyjnie art. 73 § 1 oraz art. 74 § 2 k.p.a., który reguluje dostęp do akt postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie był zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (wydania kopii lub wydania postanowienia o odmowie sporządzenia kopii), to nie można mu zarzucić bezczynności. W takim przypadku skarga na bezczynność organu jest niedopuszczalna, gdyż nie należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Skoro w okolicznościach sprawy nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to można podjąć próbę ustalenia czym jest czynność wydania kopii dokumentów i czy brak działania organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego. Czynność wydania kserokopii dokumentów jest czynnością materialno-techniczną. Czynność taka nie wszczyna postępowania administracyjnego, tym samym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają w takiej sytuacji w ogóle zastosowania. Oznacza to, że niewydanie żądanej kopii dokumentów nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu w zakresie aktów lub czynności podejmowanych w ramach postępowania administracyjnego, gdyż takie postępowanie nie było w ogóle prowadzone. Czynności wydania koperty (dokumentów) nie można zakwalifikować jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw). W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że wydanie kopii koperty (dokumentów) nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ze względu na brak konstytutywnej cechy odniesienia do obowiązku lub uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Nie sposób znaleźć żadnego przepisu w systemie prawa, z którego wynikałoby, że wydanie lub niewydanie koperty (dokumentu) może wiązać się z powstaniem jakiegokolwiek stosunku prawnego, którego podmiotem jest skarżący czy też być źródłem powstania jakichkolwiek obowiązków lub uprawnień po stronie skarżącego. Stwierdzić zatem należy, że żądane przez skarżącego kasacyjnie działanie w postaci wydania kopii koperty nie ma mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądu administracyjnego. W konsekwencji nie jest też dopuszczalna skarga na bezczynność Prezesa Sądu, która miałaby polegać na wydaniu takiej koperty. Inaczej mówiąc, skoro przedmiotem skargi do sądu administracyjnego nie może być działanie polegające na wydaniu kopii koperty lub odmowie wydania kopii koperty, gdyż nie stanowi ono aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność organu, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w tym zakresie, gdyż rozstrzyganie tego rodzaju spraw nie wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych. Skarga taka nie może być rozpoznana i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe ustalenie przesądza o prawidłowości odrzucenia skargi, albowiem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny za bezprzedmiotowe uznał odnoszenie się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.