III OSK 1407/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 11/26, w sprawie ze skargi A. W. na działalność Dyrektora Usług Społecznych w (...) w przedmiocie niewykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 18 listopada 2025 r. nr SKO.440/69/2025 postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 11/26, wydanym po rozpoznaniu skargi A. W. na działalność Dyrektora Usług Społecznych w (...) (dalej: "Dyrektor CUS") w przedmiocie niewykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 18 listopada 2025 r. nr SKO.440/69/2025, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę uznając, że skarga ta dotyczyła sprawy, która nie mieściła się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (w zakresie jego kognicji). W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd poddał analizie przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej wniesioną skargą. W tym zakresie stwierdził, że jak wynikało z treści tej skargi, skierowanego do SKO pisma z 28 grudnia 2025 r., a także skierowanego do Dyrektora CUS pisma z 27 listopada 2025 r., przedmiotem zarzutów skarżącego było niewłaściwe działanie Dyrektora CUS i jego pracowników. Zdaniem skarżącego miało ono polegać na niewykonaniu, wbrew postanowieniu Kolegium z 18 listopada 2025 r., czynności w postaci przekazania do właściwych organów wniosku/skargi skarżącego. WSA w Białymstoku zauważył, że w swoich pismach skarżący wyrażał niezadowolenie z działalności CUS. Poza niewykonaniem postanowienia z 18 listopada 2025 r. skarżący wskazywał m.in., że CUS od wielu lat odmawia przyjmowania i potwierdzania wpływu jego podań i dokumentacji. Z kolei w piśmie z 28 grudnia 2025 r. skarżący podkreślił, że oczekuje od Sądu, aby odniósł się do pisma CUS z dnia 24 listopada 2025 r., według którego nie jest on organem właściwym do przesyłania jego korespondencji. Skarżący zawnioskował też do Sądu oraz SKO o ustosunkowanie się do naruszeń przepisów przez ten organ. Mając na uwadze treść powyższych pism, WSA w Białymstoku uznał, że kierowane przez skarżącego do WSA pismo ("skargę") z dnia 6 grudnia 2025 r. należało zakwalifikować jako tzw. skargę powszechną, składaną w trybie art. 227 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691). Sąd wyjaśnił przy tym, że powołany przepis stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wskazana regulacja zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem takiej skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem tym może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym, wg WSA w Białymstoku, zarówno treść żądań skarżącego, treść postawionych przez niego zarzutów, jak też okoliczności stanu faktycznego potwierdzały, że swoje żądania skarżący kierował nie pod adresem jakikolwiek wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktu lub czynności Dyrektora CUS, lecz zgłaszał zastrzeżenia do działania (zaniechania) pracowników tego organu, polegającego na nieprzekazaniu do właściwych organów jego wniosku/skargi z 29 września 2025 r. (złożonych w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.), a także regularnym i długotrwałym odmawianiem przyjmowania i potwierdzania wpływu składanych przez niego podań i dokumentacji. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżył postanowienie w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Wystąpił też o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz ustanowionego pełnomocnika kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy przedmiotem skargi nie była "skarga powszechna" w trybie Działu VIII k.p.a., lecz zaniechanie dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa; II. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że działanie (lub bezczynność) Dyrektora Centrum Usług Społecznych w zakresie przekazania wniosku zgodnie z właściwością nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w tym przepisie, co doprowadziło Sąd do błędnego przekonania o braku kognicji do rozpoznania sprawy; ewentualnie: Ill. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie, że postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiło nałożenie obowiązku wszczęcia przez Dyrektora Centrum Usług Społecznych postępowania administracyjnego i następnie ewentualnego przekazania sprawy innym organów w trybie art. 64 § 1 k.p.a., a brak jego wszczęcia stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a nie jedynie uchybienie podlegające skardze powszechnej; IV. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a i art. 52 § 1 p.p.s.a. polegające na ich wadliwym zastosowaniu i w konsekwencji braku dokonania rozpoznania istoty sprawy i spełnienia funkcji kontrolnej nad organami administracji publicznej, wskutek błędnego przyjęcia, że intencją skarżącego było zainicjowanie trybu skargowego z art. 227 k.p.a., podczas gdy skarżący domagał się realizacji konkretnych uprawnień procesowych i materialnych wynikających z wiążącego organ I instancji postanowienia SKO z dnia 18 listopada 2025 r. oraz zbadania prawidłowości postępowania CUS w (...). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści przepisu art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać". W niniejszej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające było rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należało stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i prawidłowo uznał, że skarga wniesiona do WSA w Białymstoku ma charakter prawny skargi, o której mowa w art. 227 i n. k.p.a. Tym samym nie mogło również dojść do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a., jak też art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a i art. 52 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przywołany przepis wraz z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), stanowi o kompetencji sądów administracyjnych. Dlatego naruszenie tych przepisów mogłoby nastąpić tylko w razie wykazania, że sąd zaniechał działań określonych w tych przepisach - uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych unormowaniach. Sama negatywna ocena działań sądu nie podważa jego kompetencji do ich podejmowania, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia wymienionych przepisów. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, WSA w Białymstoku prawidłowo zbadał dopuszczalność wniesionej skargi i właściwe zakwalifikował ją jako skargę wniesioną w trybie skargowo – wnioskowym uregulowanym przepisami Działu VIII k.p.a. To z kolei oznaczało, że przedmiotem tak wniesionej skargi nie mógł być ani akt administracyjny, ani też czynność z zakresu administracji publicznej, a tym bardziej bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 p.p.s.a., a takiej kwalifikację wniesionej skargi usiłuje dokonać skarżący dopiero na etapie wniesionej skargi kasacyjnej. Jednakże kwalifikacja ta jest błędną z uwagi na jednoznaczną treść złożonej do Sądu I instancji skargi, ale także na wcześniejsze pisma skarżącego składane na etapie postępowania prowadzonego przed właściwymi w sprawie organami administracji publicznej. I tak w skardze skarżący wyraźnie stwierdza, że "osobiście zgadza się z SKO, że CUS powinno rozpatrzyć sprawy przesyłając właściwym organom odpis skargi lub wniosku i zawiadomić o tym równocześnie wnoszącego skargę lub wniosek". Jednocześnie skarżący stwierdził, że "niestety CUS w (...) nie dokonał tych czynności" i "CUS nie stosuje się do postanowienia SKO z dnia 18 listopada 2025 r." Co równie istotne ww. postanowieniem SKO uchyliło w całości postanowienie Dyrektora CUS odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Z kolei z uzasadnienia tego postanowienia wprost wynikało, że SKO uznało, że złożone w dniu 29 września 2025 r. przez skarżącego pismo nie dotyczyło żądania wszczęcia postepowania administracyjnego, ani wydania władczego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, a było ono po części skargą, a po części wnioskiem dotyczącym działalności wymienionych w nim jednostek, a w sprawie miały zastosowanie m.in. przepisy art. 222, art. 223 i art. 224 k.p.a. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46). Z tego też powodu, w ocenie Kolegium, Dyrektor CUS nie mógł wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz właśnie przekazać odpis skargi/wniosku do organu właściwego do jego rozpatrzenia. Chodziło przy tym o przekazanie skargi i wniosku według właściwości, o którym mowa odpowiednio w przepisach art. 231 § 1 i art. 243 k.p.a. (czy też uzupełniająco, w przywołanym przez SKO w uzasadnieniu ww. postanowienia, przepisie § 10 ww. rozporządzenia), czyli w trybie skargowo-wnioskowym, nie zaś o przekazanie podania w rozumieniu art. 65 § 1 k.p.a., czyli w trybie postępowania administracyjnego. Jak wskazano już powyżej skarżący z treścią postanowienia SKO w pełni się zgodził, a zakwestionował jedynie prawidłowość dalszych czynności Dyrektora CUS już po uchyleniu jego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie zmieniało to jednak charakteru prawnego całości podejmowanych przez organy czynności jako czynności z zakresu rozpatrywania skarg i wniosków (Dział VIII. k.p.a. "Skargi i wnioski"). W tej zaś sytuacji próba zmiany przedmiotu sprawy w ramach postawionych zarzutów skargi kasacyjnej nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ to treść pisma złożonego przez skarżącego w dniu 29 września 2025 r. wyznaczyła charakter prowadzonego postępowania, a skarżący pozostał konsekwentny co do przyjętego trybu skargowo – wnioskowego (por. także zażalenie skarżącego z dnia 25 października 2025 r. na postanowienie Dyrektora CUS z dnia 17 października 2025 r.). W sprawach dotyczących postępowania skargowego, o którym mowa w Dziale VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pisma, wyrażające niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy przez Dyrektora CUS nie mogą być kwalifikowane jako akty wszczynające postępowanie administracyjne, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie Działu VIII KPA uruchamia bowiem jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w sposób władczy, kształtującej sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Z tego powodu niedopuszczalne jest również stawianie zarzutów w zakresie bezczynności organu w rozpatrywaniu skarg i wniosków z Działu VIII k.p.a., a składającemu wniosek lub skargę służą inne instrumenty ochrony prawnej (por. art. 237 § 4 k.p.a., czy też art. 246 k.p.a.). Jest to pogląd prawny przyjęty i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 14 października 2014 r., sygn.. akt II GSK 2269/14, Legalis 1149817, czy też postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2389/10, Legalis 685200). W niniejszej sprawie skarga wniesiona do WSA w Warszawie nie tylko dotyczyła sposobu rozpatrzenia skarg i wniosków złożonych do Dyrektora CUS (a dotyczących działalności także i innych organów), ale w istocie sama nosiła cechy tzw. skargi powszechnej. W tej konkretnej sprawie była to skarga dotycząca nienależytego sposobu rozpatrywania skarg i wniosków przez Dyrektora CUS w związku z uchyleniem jego postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego. Toteż WSA w Białymstoku dokonał prawidłowej kwalifikacji tej skargi biorąc pod uwagę cały tok prowadzonego przez organy postępowania skargowo – wnioskowego i przede wszystkim treść składanych przez skarżącego pism – łącznie z pierwszym pismem inicjującym całe postępowanie skargowo – wnioskowe. Jedynie dodatkowo należało w tym miejscu podnieść, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że w piśmie z dnia 28 grudnia 2025 r. skarżący poinformował SKO, że skargę kierowaną do WSA podtrzymuje, z tą uwagą, że otrzymał już wiadomość od Dyrektora CUS o przekazaniu jego wniosków (skarg) do właściwych organów (PIP, CIS i ZUS), a aktualnie czeka na reakcje i odpowiedzi za strony tychże organów. Co oczywiste okoliczności te jednoznacznie wynikają z pozostających przy sprawie akt administracyjnych. W tej zaś sytuacji nie można podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie o wystąpieniu na takim etapie sprawy jakichkolwiek naruszeń jego interesów prawnych. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu NSA nie rozpoznał zamieszczonego w tym zakresie w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie.