III OSK 1373/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 14 października 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1081/24 w sprawie ze skargi R.I. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki [...] z dnia 24 września 2024 r., nr 4/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej [...] na rzecz R.I. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1081/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.I.: stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej [...] z dnia 24 września 2024 r., nr 4/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: R.I., za pośrednictwem poczty elektronicznej, w dniu 22 kwietnia 2024 r. zwrócił się do Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia wszystkich umów zawartych w ramach programu "Zaczytane Opolskie" w roku 2024. We wniosku wskazał formę udostępnienia informacji, tj. pocztą elektroniczną na jego adres email. Dodatkowo, w dniu 26 kwietnia 2024 r., w odpowiedzi na wezwanie organu, wskazał adres do doręczeń. Dyrektor Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej [...], decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 29a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 87, dalej: "ustawa o prowadzeniu działalności kulturalnej"), odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Następnie podaniem z dnia 27 sierpnia 2024 r. wnioskodawca wystąpił do Dyrektora z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. Dyrektor, decyzją z dnia 24 września 2024 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 30 kwietnia 2024 r. Wyjaśnił m.in., że skoro wnioskodawca nie był osobą anonimową, we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazał swoje imię i nazwisko, w reakcji na wezwanie organu wskazał adres do doręczeń, a następnie odebrał decyzję z dnia 30 kwietnia 2024 r. i ją zaskarżył do WSA w Opolu, to brak pisemnego wniosku, w sytuacji, w której wnioskodawca był zidentyfikowany, nie miało wpływu na tok postępowania i nie naruszyło niczyich praw. Skargę na powyższą decyzję złożył wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sprawie kluczowym jest ustalenie czy Dyrektor był organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji własnej i rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2024 r. WSA w Opolu wskazał na zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., odesłanie do przepisów k.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pod użytym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wyrażeniem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów regulujących tryby nadzwyczajne. Jeżeli więc do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., to konsekwentnie należy przyjąć, że uchybienie wymogom, jakie przepisy dla tej decyzji przewidują, może podlegać weryfikacji w trybie nadzorczym. Dotyczy to również podstaw, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Wymóg "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" wymaga uwzględnienia unormowania art. 19 k.p.a., które na gruncie procedury administracyjnej nakłada na organy obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Weryfikacja ta obejmuje badanie właściwości m.in. instancyjnej, tak w postępowaniu zwykłym (na podstawie art. 127 § 2 k.p.a.), jak i w nadzwyczajnym (na podstawie 157 § 1 k.p.a.). Przy czym w zakresie właściwości instancyjnej przepisy u.d.i.p. zawierają regulację lex specialis do przepisów k.p.a. Jest ona ograniczona przedmiotowo (dotyczy postępowania zwykłego) i podmiotowo (w myśl art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się tylko do decyzji wydawanych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji niebędący organem władzy publicznej). Od takiej decyzji przysługuje niedewolutywny środek zaskarżenia - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie. Przepisy u.d.i.p. nie zawierają jednak podobnej regulacji w zakresie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania. Wobec braku w u.d.i.p. regulacji lex specialis odmiennie wyznaczającej organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania, jego wyznaczenie odbywa się na zasadach ogólnych k.p.a., tj. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. Według tych przepisów organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (por. art. 157 § 1 k.p.a.). Jakie organy są organami wyższego stopnia określa z kolei art. 17 k.p.a. Organy te mają kompetencje do weryfikacji także decyzji ostatecznych w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym. Zgodnie z art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Analiza powyższej regulacji wskazuje, że nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie regulacja z art. 17 pkt 2 i 4 k.p.a. Także regulacja art. 17 pkt 1 k.p.a. nie może mieć w sprawie zastosowania. Definicję ustawową pojęcia "organów jednostek samorządu terytorialnego" zawiera art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Reprezentujący podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji dyrektor biblioteki publicznej nie został wskazany w tym przepisie zawierającym enumeratywne wyliczenie organów, które są zaliczane do organów jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu procesowym. Dyrektor biblioteki publicznej nie jest też organem województwa w znaczeniu ustrojowym. Jest bowiem organem samorządowej jednostki organizacyjnej - wojewódzkiej osoby prawnej w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. W świetle powyższych przepisów za organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora biblioteki publicznej nie może być zatem uznane - na zasadzie art. 17 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie orzekającego Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdzie art. 157 § 1 w zw. art. 17 pkt 3 k.p.a. Analiza przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2022 r., poz. 2393 ze zm., dalej: "ustawa o bibliotekach") oraz art. 2 ustawy o bibliotekach, przepisy ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, pozwala zakwalifikować, istniejące pomiędzy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (biblioteką publiczną) a jej organizatorem (jednostką samorządu terytorialnego), zależności organizacyjne jako relacje "nadrzędności" lub "nadzoru nad ich działalnością" w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. Ze wskazanych ustaw wynika bowiem, że biblioteki publiczne stanowią ustawowo określoną formę organizacyjnoprawną realizowania przez jednostki samorządu terytorialnego ich zadań własnych (art. 2 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej) z zakresu: gromadzenia, opracowywania, przechowywania i ochrony materiałów bibliotecznych oraz obsługi ich użytkowników, przede wszystkim udostępnianie zbiorów oraz prowadzenie działalności informacyjnej (art. 4 ustawy o bibliotekach). Biblioteki prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są publicznymi, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o bibliotekach. Są prowadzone, nadzorowane i finansowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny jest organizatorem i prowadzącym biblioteki publiczne (art. 8 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach oraz art. 9 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej). Samorządowy organizator wydaje akt o utworzeniu biblioteki publicznej oraz nadaje statut (art. 11 ustawy o bibliotekach i art. 11 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej). Jako instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą dokonywanego z urzędu wpisu do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez ich organizatora (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej). Samorządowy organizator zapewnia bibliotece publicznej warunki działalności i rozwoju, odpowiadające jej zadaniom, w szczególności -zapewnia lokal i środki (art. 9 ust. 1 ustawy o bibliotekach i art. 12 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej). Powołuje i odwołuje jej dyrektora (art. 15 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej). Łączy, dzieli i likwiduje biblioteki publiczne (art. 13 ustawy o bibliotekach oraz art. 18, art. 20, art. 21 i art. 22 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej). W świetle powyższych regulacji wynika więc, że samorządowy organizator wyposażony został w uprawnienie do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność własnych (powołanych przez niego i jemu podległych) bibliotek publicznych. Kierowniczy charakter relacji na linii organizator - biblioteka publiczna potwierdza treść art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa oraz, w realiach tej konkretnej sprawy, także statut nadany uchwałą Nr X/111/2015 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 października 2015 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiej Bibliotece Publicznej [...] (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2015 r. poz. 2394 - dalej jako: "Statut"). Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa do zadań zarządu województwa należy m.in. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Ze Statutu wynika, że Wojewódzka Biblioteka Publiczna [...], jest wojewódzką samorządową instytucją kultury (§ 1 ust. 1). Organizatorem biblioteki jest Województwo Opolskie (§ 4 ust. 1). Dyrektor zarządza działalnością biblioteki, reprezentuje ją na zewnątrz i odpowiada za całokształt jej działalności, w tym za całość gospodarki finansowej (§ 9 ust. 1). Dyrektora powołuje i odwołuje Zarząd Województwa Opolskiego na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o prowadzeniu działalności kulturalnej (§ 8 ust. 2). Nadzór nad biblioteką sprawuje Zarząd Województwa Opolskiego (§ 4 ust. 4). Wypływająca z powołanych wyżej przepisów ustaw samodzielność biblioteki publicznej jako osoby prawnej, jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmienia charakteru więzi prawnej istniejącej między biblioteką publiczną a jednostką samorządu terytorialnego, wyrażającej się w uprawnieniu organizatora do wpływania na działalność jej jednostki. Tak więc biblioteka publiczna (tu: Wojewódzka Biblioteka Publiczna) jest niewątpliwie jednostką organizacyjną powołaną przez samorząd terytorialny do realizowania jego zadań publicznych z zakresu świadczenia powszechnie dostępnych usług z zakresu kultury. Jest tworzona na podstawie ustawy i w celu realizacji zadań publicznych samorządu terytorialnego przy wykorzystaniu tzw. władztwa zakładowego realizowanego wobec użytkowników i osób przebywających na terenie biblioteki, korzystających z jej usług. Biblioteka publiczna bierze udział w postępowaniu w sprawie udzielenia informacji publicznej. Biblioteka publiczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko w przedmiocie oświadczenia wiedzy, jakim jest informacja publiczna, publiczna biblioteka składa za pośrednictwem organu reprezentującego ją na zewnątrz. W rozpoznawanej sprawie jest nim Dyrektor jako organ właściwy do udzielania informacji publicznych. Z kolei organem "nadrzędnym", czyli organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektora biblioteki publicznej, jest jej organizator. Organizatorem w rozpoznawanej sprawie jest jednostka samorządu terytorialnego - Województwo Opolskie. Z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organem województwa właściwym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest w zasadzie marszałek województwa. Tylko w przypadkach określonych w przepisach szczególnych kompetencja ta przysługuje innym organom, a zwłaszcza zarządowi województwa. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Dlatego organem wyższego stopnia, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do Dyrektora jest Marszałek Województwa Opolskiego. WSA w Opolu zaznaczył przy tym, że zapisana w § 4 ust. 4 Statutu kompetencja do sprawowania nadzoru nad Biblioteką przez Zarząd Województwa nie przenosi na Zarząd kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych jako organu wyższego stopnia wobec Dyrektora. W ocenie Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy, Dyrektor nie był właściwy do wydania decyzji z dnia 24 września 2024 r., albowiem organem właściwym do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia 30 kwietnia 2024 r. był Marszałek Województwa Opolskiego. Tym samym należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja z dnia 24 września 2024 r. została wydana z naruszeniem przepisów art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości jest, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja z dnia 24 września 2024 r. nie mogła się ostać. W dniu 15 maja 2025 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, albowiem zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. in principio, zastosowanie przepisów k.p.a. stanowi wymóg stosowania wprost przepisów odnoszących się do decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., tym samym brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w szerszym zakresie; 2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., polegające na tym, że WSA w Opolu nie wykazał wystarczających przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wojewódzkiej Biblioteki Publicznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że sposób postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym był prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zarzut obrazy przepisów postępowania został błędnie sformułowany. Norma z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które, w ocenie strony, zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r., III OSK 1482/22 wraz z przytoczonym w nim orzecznictwem). Równie niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie jest bowiem prawidłowa teza sformułowana w skardze kasacyjnej, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej przepisy postępowania administracyjnego ogólnego stosuje się jedynie do decyzji administracyjnych, a nie można stosować ich do trybów nadzwyczajnych, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęte bowiem przez autora skargi kasacyjnej zawężające rozumienie odesłania do stosowania przepisów k.p.a., jest nieprawidłowe i nie znajduje uzasadnienia w świetle brzmienia całej normy prawnej z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Dokonując analizy tego przepisu, zawierającego normę odsyłającą, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca odsyła wprost do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do wskazanych decyzji. Ustawodawca nie odsyła do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w drodze analogii, czy też do odpowiedniego stosowania tych przepisów. To odesłanie wprost do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dodatkowo potwierdza treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który w pkt 1 i w pkt 2 reguluje w sposób odmienny niż w przepisach k.p.a. termin do rozpoznania odwołania oraz obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji dodatkowych informacji. Można zatem stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania nie miały zastosowania określone przepisy, czy też określone instytucje uregulowane w k.p.a. uczyniłby to wprost, tak jak uczynił to w dwóch wskazanych wyżej przypadkach, bądź też zastosowałby konstrukcję odpowiedniego odesłania do przepisów k.p.a. Przyjęta w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. konstrukcja odesłania, zgodnie z którą do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nie pozwala na dowolność w wyborze rozwiązań, które będą stosowane i rozwiązań, które będą pomijane. Wykładnia systemowa art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, należy stosować wszystkie przepisy k.p.a., które normują dalsze postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, czy też dotyczą różnorodnych zagadnień, które mogą powstać po wydaniu decyzji. Jednym z takich zagadnień jest instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Odesłanie zawarte w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłączyło stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji uregulowanej w k.p.a. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania, jak również nie zmodyfikowało tej instytucji, w tym przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że można wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania na zasadach określonych w k.p.a. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por . wyroki NSA z 26 listopada 2014 r., I OSK 244/14 i z 9 grudnia 2025 r., III OSK 1849/24. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.