III OSK 1365/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1285/22 odrzucającego skargi Wojewody Małopolskiego i E. S. na uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 10 czerwca 2022 r. Nr LXIII/781/2022 w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie sposobu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie miasta Nowego Sącza postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Rady Miasta Nowego Sącza o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1285/22 wydanym w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego i E. S. na uchwałę Nr LXIII/781/2022 Rady Miasta Nowego Sącza z 10 czerwca 2022 r. w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie sposobu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie miasta Nowego Sącza, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego (pkt 1), odrzucił skargę E. S. (pkt 2) oraz zwrócił skarżącej E. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (pkt 3). W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 i art. 18 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741) dalej zwanej "u.r.l." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) dalej zwanej "u.s.g.", Rada Miasta Nowego Sącza zdecydowała o przeprowadzeniu referendum gminnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie sposobu zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie miasta Nowego Sącza. W § 2 uchwały ustalono następującą treść pytań w referendum: "1) Czy jesteś za rozbudową lub budową nowego składowiska odpadów komunalnych innych niż niebezpieczne na terenie miasta Nowego Sącza? 2) Czy w Nowym Sączu, przy ul. [...] powinna powstać instalacja termicznego przetwarzania odpadów komunalnych – w celu uzyskania tańszej energii cieplnej przez odbiorców Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej, o ile instalacja ta będzie zgodna z przepisami o ochronie środowiska i ochronie zdrowia, oraz będzie zagospodarowywać odpady komunalne wytwarzane przez mieszkańców Nowego Sącza na preferencyjnych warunkach". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę Wojewody Małopolskiego na powyższą uchwałę wskazał, że przepisy u.r.l. mają charakter przepisów szczególnych względem regulacji u.s.g., w sposób odmienny, autonomiczny i wyczerpujący regulując zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane na podstawie pierwszej ze wskazanych ustaw. Zdaniem Sądu analiza ustawy o referendum lokalnym prowadzi do wniosku, że przepisy tej ustawy nie tylko statuują samą dopuszczalność skargi w określonych przypadkach i determinują zarazem jej przedmiot, ale także stanowią o przesłankach legitymacji skargowej. Przepisy u.r.l. w sposób autonomiczny określają terminy do wniesienia skargi i skargi kasacyjnej oraz terminy ich rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji z przepisów u.r.l. wynika założenie i wola prawodawcy, aby kontroli sądowej aktów podejmowanych na podstawie ustawy o referendum lokalnym, a zwłaszcza kontroli sądowej uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego nadać charakter prewencyjny i uprzedni wobec mającego się odbyć referendum. Z omawianej ustawy wynika wyłącznie uprawnienie wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. Skoro przepisy u.r.l. nie przewidują skargi organu nadzoru na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum, to w ocenie Sądu pierwszej instancji skarga taka jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając je w części, tj. w zakresu pkt. 1. Zarzucił prawa materialnego, tj.: 1. art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U z 2023 r. poz. 40) w związku z art. 9 ust. 1 i art. 10 u.r.l. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż Wojewoda Małopolski będący zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji do skierowania do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a to ze względu na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż przepis ten nie ma zastosowania w odniesieniu do takich uchwał, co w istocie skutkuje nieuprawnionym ograniczeniem kompetencji wojewody jako organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., 2. art. 10 ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i art. 26 ust. 1 u.r.l. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te w sposób autonomiczny i wyczerpujący regulują zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane na ich podstawie, a tym samym skutkują wyłączeniem możliwości skierowania skargi na tę uchwałę przez organ nadzoru, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 3. art. 134 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to uchybienie polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji istoty sprawy wskutek wadliwego uznania za niedopuszczalne złożenia przez wojewodę skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., 4. art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez błędne zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, iż skarga Wojewody Małopolskiego podlegała odrzuceniu, podczas gdy powinna zostać rozpatrzona merytorycznie, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt. 1 i rozpoznanie sprawy przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie pkt. 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł ponadto o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji godzi w zakres kompetencji przypisanych ustrojowo wojewodzie jako organowi nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, wyłączając możliwość zaskarżenia części uchwał, podejmowanych przez podmioty nadzorowane. Zdaniem Wojewody zarówno rozstrzygnięcie nadzorcze, jak i kierowana przez organ nadzoru skarga do sądu administracyjnego stanowią swoistego rodzaju środki prawne (środki nadzoru) służące sprawowaniu przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Obydwa te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Można zatem stwierdzić, iż środki te są równorzędne względem siebie w tym znaczeniu, iż stanowią one emanację uprawnień organu nadzoru względem działalności organów jednostki samorządu terytorialnego. W tym kontekście wniesienie przez wojewodę do sądu administracyjnego skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy stanowi w istocie realizację jednego z przysługujących mu uprawnień - skorzystania z przysługujących mu instrumentów służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Dalej Wojewoda wskazał, iż ograniczanie uprawnień przysługujących organom nadzoru, przypisanych tym organom w ustawie ustrojowej, a wywodzonych bezpośrednio z ustawy zasadniczej, nie może być domniemywane i nie może być wyprowadzane w drodze wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne na kanwie rozpoznawania skarg na uchwały i zarządzenia organów gmin w konkretnych stanach faktycznych. Żaden przepis u.r.l. nie statuuje wprost zakazu wniesienia przez wojewodę skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum (czy na jakąkolwiek inną uchwałę, o której mowa w tej ustawie), a wyprowadzanie takiego zakazu pośrednio z innych przepisów tej ustawy stanowi w istocie o nieuprawnionym ograniczeniu kompetencji przysługujących organowi nadzoru, które to ograniczenie w niniejszej sprawie definiowane jest jako pozbawienie organu nadzoru możliwości skorzystania z jednego z przysługujących mu środków nadzoru, jakim jest zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Nowego Sącza wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że u.r.l., ze względu na swoją specyfikę, ma charakter lex specialis, nie ograniczając ustrojowych kompetencji organu nadzoru. Celem kontroli sądowej aktów, o których mowa w przepisach p.p.s.a., jest zapewnienie możliwości zbadania wymienionych tam aktów przez doprowadzenie tychże do stanu zgodnego z prawem lub wyeliminowanie ich z obrotu prawnego w celu ochrony praw stron postępowania lub nawet szerszej grupy, np. wspólnoty samorządowej. Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęcie skargi przez Sąd nie może w żadnym wypadku zapewnić i zrealizować ochrony sądowej, która co do zasady realizowana jest przez sądy administracyjne. Rada Miasta Nowego Sącza podkreśliła, że przedmiotowa uchwała została przesłana do wojewody, który nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, nie wstrzymał jej wykonania i nie stwierdził nieważności. Wojewoda nie tylko nie wszczął postępowania nadzorczego, ale nawet początkowo nie ogłosił uchwały, pomimo obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 1 u.r.l. Rada dodała, iż referendum zainicjowane zaskarżoną uchwałą odbyło się 24 lipca, a z powodu niskiej frekwencji jego wynik był nieważny. Zdaniem Rady Miasta Nowego Sącza powyższe oznacza, iż przedmiot kontroli został niejako "skonsumowany" w dniu referendum, zaś obecnie zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność skargi wojewody na uchwałę organu stanowiącego gminy w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody Małopolskiego z braku przepisu wprost zakazującego wniesienia takiej skargi wynika, iż w sprawie zastosowanie znajdzie przepis ogólny, jakim jest art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przewidujący kompetencję organu nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w ocenie Sądu pierwszej instancji zastosowanie przepisów u.s.g. jest ograniczone, zaś z ustawy o referendum lokalnym wynika założenie i wola prawodawcy ograniczenia możliwości wnoszenia skarg do sytuacji wprost wskazanych w tej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu. Tym samym nietrafna jest argumentacja skarżącego kasacyjnie, jakoby art. 93 ust. 1 u.s.g. znajdował zastosowanie do uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na wstępie wskazać należy, iż ustawa o referendum lokalnym wpisuje się w konstytucyjne uprawnienie członków wspólnoty samorządowej do decydowania o sprawach dotyczących tej wspólnoty – art. 170 Konstytucji RP – określając zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego (szerzej zob. wyrok TK z 26 lutego 2003 r., K 30/02, OTK-A 2003, nr 2, poz. 16). Zapewnia ona możliwość partycypacji w życiu publicznym, będąc istotnym instrumentem sprawowania władzy bezpośrednio przez obywateli. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.r.l. "[u]stawa określa zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego". Przesądzające w niniejszej sprawie znaczenie należy przypisać ustaleniu, czy pod pojęciem "trybu" przeprowadzania referendum lokalnego mieści się także unormowanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w związku z planowanym referendum lokalnym. Tylko odpowiedź pozytywna na to pytanie pozwala uznać, iż rzeczywiście, jak przyjął WSA w Krakowie, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 93 ust. 1 u.s.g. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż przepis art. 93 u.s.g. ma charakter ogólny i – jak wskazał zresztą Sąd pierwszej instancji – nie różnicuje dopuszczalności zaskarżenia przez wojewodę uchwały organu stanowiącego gminy w zależności od jej przedmiotu. Zdaniem NSA w składzie orzekającym w istocie zamiarem ustawodawcy było uregulowanie pod pojęciem "trybu" przeprowadzania referendum także zasad wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, tj. określenia przede wszystkim dopuszczalności skargi, czy terminu do jej wniesienia. Świadczy o tym choćby treść art. 20 ust. 1 u.r.l., w myśl którego to przepisu "[n]a uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Skoro ustawodawca w ustawie o referendum lokalnym explicite stanowi o prawie wniesienia skargi, to oznacza, iż jego zamiarem było uregulowanie tej kwestii na zasadach odmiennych niż zasady ogólne, tj. przede wszystkim art. 101 u.s.g. W przeciwnym przypadku należałoby uznać, iż przepisy przewidujące skargę do sądu administracyjnego, jak art. 20 ust. 1, czy też art. 26 ust. 1 u.r.l., stanowią superfluum, nie posiadając treści normatywnej. Podsumowując tę część rozważań, z wykładni językowej art. 1 u.r.l. wynika, iż przepisy tej ustawy wprowadzają rozwiązania szczególne względem przepisów u.s.g., m.in. w zakresie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Przechodząc na grunt zagadnienia dopuszczalności skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum, w art. 10 ust. 3 u.r.l. prawodawca przewidział, że w razie wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi złożonej na to rozstrzygnięcie, referendum przeprowadza się w dzień wolny od pracy, najpóźniej w 50 dniu od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż świadczy to o woli ustawodawcy, aby kontroli sądowej uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego nadać charakter prewencyjny i uprzedni. Jednocześnie nie jest trafny argument, że stanowisko przyjęte przez Sąd pierwszej instancji wyłącza możliwość zaskarżenia części uchwał podejmowanych przez podmioty nadzorowane, godząc tym samym w zakres kompetencji przypisanych ustrojowo wojewodzie jako organowi nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. W świetle art. 87 u.s.g. ingerencja organu nadzoru w działalność gminy nie jest nieograniczona, zaś ustawy szczególne mogą nie tylko przewidywać przypadki takiej ingerencji, lecz także modyfikować ustawowe kompetencje wojewody w odniesieniu do niektórych kategorii działalności gminy. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że ustawa o referendum lokalnym jednoznacznie określa sytuacje, w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 1 października 2019 r., II OSK 2669/19 LEX nr 2724767). NSA w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w postanowieniu tego Sądu z 19 października 2022 r., III OSK 1560/22, LEX nr 3421278, iż "w ustawie o referendum lokalnym ustawodawca (...) przewidział tylko w określonych w ustawie sytuacjach możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak i podmioty legitymowane do wniesienia skargi. Ustawa o referendum lokalnym jest ustawą szczególną, której przepisy przewidują sądową kontrolę, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a." Należy podkreślić, że możliwość zainicjowania przez organ nadzoru następczej kontroli sądowoadministracyjnej uchwały rady gminy nie ma charakteru nieograniczonego. Określając szczególne zasady postępowania sądowoadministracyjnego w tej kategorii spraw ustawodawca dał wyraz założeniu, w myśl którego przeprowadzenie referendum lokalnego stanowi przejaw woli mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego (art. 2 u.r.l.). Następcze stwierdzenie nieważności uchwały na wniosek organu nadzoru, już po przeprowadzeniu referendum, mogłoby doprowadzić do podważenia tej woli. Udział w referendum jest prawem podmiotowym członków wspólnoty samorządowej (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II OSK 1236/16, LEX nr 2097518). Prawo to wywodzi się wprost z art. 170 Konstytucji RP i wiąże się z wyrażaniem woli politycznej w drodze referendum lokalnego (wyrok TK z 26 lutego 2003 r., K 30/02). Stąd także w prawie podmiotowym członków wspólnoty samorządowej do decydowania w sprawach dotyczących tej wspólnoty można poszukiwać uzasadnienia modyfikacji przysługujących organowi nadzoru kompetencji i ich ograniczenia wyłącznie do rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc instrumentu o charakterze prewencyjnym, którego wydanie w świetle art. 10 ust. 3 u.r.l. powoduje odroczenie przeprowadzenia referendum lokalnego. W opozycji do powyższego, zgodnie z zasadą legalizmu kompetencje organu nadzoru ograniczone są do instrumentów przewidzianych w przepisach prawa. Wojewoda jako organ władzy publicznej nie jest beneficjentem określonego w art. 45 Konstytucji RP prawa do sądu i dopuszczalny jest zabieg ustawodawcy, polegający na wyłączeniu możliwości zaskarżenia niektórych uchwał podmiotów nadzorowanych do sądu administracyjnego. Zdaniem NSA ograniczenie uprawnienia organom nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wynika z niedopuszczalnego domniemania, a z prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 u.r.l. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Powyższe ustalenia przesądzają o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 93 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 9 ust. 1 i art. 10 u.r.l. oraz zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3, art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i art. 26 ust. 1 u.r.l. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę Wojewody Małopolskiego, co przesądza o nietrafności zarzutów naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Rady Miasta Nowego Sącza o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.