III OSK 1359/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 42/26 w sprawie ze skargi Burmistrza K. na zawiadomienie Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia 25 listopada 2022 r., znak DŚ.III.086.4.2025 w przedmiocie przekazania decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 19 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 42/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę Burmistrza K. na zawiadomienie Marszałka Województwa Lubuskiego z 25 listopada 2025 r., znak DŚ.III.086.4.2025, dokonane w przedmiocie przekazania decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 14 grudnia 2018 r., znak DŚ.III.7241.2.24.2018, udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości M., działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], gmina [...] (ze zmianami) oraz decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego z 14 grudnia 2018 r., znak DŚ.III.7241.1.10.2018, zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości M., działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], gmina [...] (ze zmianą) wraz z instrukcją prowadzenia składowiska. W uzasadnieniu wyżej wskazanego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonego zawiadomienia nie można zakwalifikować do innych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Według sądu jest to wyłącznie czynność materialno-techniczna, która nie mieści się w zamkniętym katalogu aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., w związku z czym nie przysługuje na to zawiadomienie skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że podstawą zaskarżonego pisma jest art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.). Przekazanie podania do organu – jak tenże wskazał - następuje w formie zwykłego pisma, na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na marginesie podkreślił również, że nałożenie obowiązku na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) wymaga wydania decyzji administracyjnej, która podlega kontroli administracyjnej w toku instancji oraz kontroli sądowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 67/21; wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6246/21). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Burmistrz K. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu WSA naruszenie: 1) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezpodstawnym odrzuceniu skargi, wskutek błędnego przyjęcia, że skarżone zawiadomienie Marszałka Województwa Lubuskiego z 25 listopada 2025 r., znak DŚ.III.086.4.2025, stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną niepodlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy zaskarżona czynność spełnia wszystkie przesłanki kwalifikujące ją jako inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – wobec jej władczego i publicznoprawnego charakteru, skierowania do zindywidualizowanego podmiotu oraz bezpośredniego wpływu na obowiązki skarżącego wynikające wprost z ustawy, co w konsekwencji powinno prowadzić do oceny, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a skarga winna zostać merytorycznie rozpoznana; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 149 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej: ustawa o odpadach), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że nałożenie na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta obowiązku wynikającego z tego przepisu wymaga wydania odrębnej decyzji administracyjnej, także w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonują już decyzja administracyjna udzielająca zgody na zamknięcie składowiska odpadów oraz decyzja administracyjna zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie postanowienia WSA z 19 marca 2026 r. w całości i przekazanie sprawy WSA celem ponownego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z 20 maja 2026 r., Marszałek Województwa Lubuskiego wniósł na podstawie art. 179 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) o oddalenie skargi z powodu braku uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 p.p.s.a. Te jednak w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kilka zasadniczych kwestii, o których błędnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, a jakie to implikowały zasadność uwzględnienia obydwu zarzutów. Po pierwsze i przede wszystkim - Sąd I instancji błędnie przyjął, że w realiach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. Przepis ten reguluje działania organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia braku właściwości w sprawie. Jego dyspozycja obejmuje zatem sytuację, w której do organu wpłynęło podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., zaś organ ten uznaje, że właściwy do jego rozpatrzenia jest inny organ. Nie ma to jednak miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej do przeniesienia na inny podmiot obowiązku o charakterze publicznoprawnym, wynikającego z przepisów prawa materialnego i powstającego ex lege. Tym bardziej nie może uzasadniać przekazania innemu podmiotowi decyzji administracyjnych wydanych uprzednio wobec indywidualnie oznaczonego adresata wraz z twierdzeniem, że podmiot ten ma wykonać wynikające z nich obowiązki. W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Lubuskiego nie przekazywał Burmistrzowi K. podania wniesionego do organu niewłaściwego. Zaskarżone zawiadomienie nie zostało wydane w następstwie stwierdzenia niewłaściwości Marszałka Województwa Lubuskiego do załatwienia sprawy wszczętej podaniem. Jego rzeczywistym przedmiotem było wezwanie do wykonania obowiązku przez Burmistrza Miasta K. polegającego na zamknięciu składowiska odpadów, określonego w tych decyzjach. Z tego względu – jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej - powołanie art. 65 § 1 k.p.a. w piśmie było nieadekwatne. Przepis ten nie obejmuje przekazania decyzji administracyjnej, czy akt postępowania albo obowiązku publicznoprawnego wynikającego z prawa administracyjnego materialnego. Sąd I instancji, akceptując powołanie przez Marszałka Województwa Lubuskiego art. 65 § 1 k.p.a., dokonał następnie wadliwej kwalifikacji zaskarżonego zawiadomienia jako czynności materialno-technicznej niepodlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozumowanie to opierało się na błędnym założeniu, że Marszałek jedynie przekazał sprawę organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Tymczasem zastosowanie tego przepisu nie tylko nie znajdowało podstaw w stanie prawnym sprawy, lecz również nie mogło przesądzać o charakterze prawnym pisma. O tym z kolei nie może przesądzać ani nadanie mu nazwy "zawiadomienia", ani (wadliwe) powołanie art. 65 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi zatem do ustalenia, że kwestia dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zawiadomienia Marszałka Województwa Lubuskiego powinna zostać zbadana ponownie. Po drugie, Sąd I instancji w sposób niewystraczający odniósł się do przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 zezm., dalej: u.o.). Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że nieprawdziwym jest twierdzenie o istnieniu wymogu wydania przez Marszałka Województwa Lubuskiego decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek, którego przedmiotem jest zamknięcie składowiska odpadów, na Burmistrza K. na podstawie art. 149 ust. 2 u.o. Otóż z art. 149 ust. 1 u.o. wynika, że obowiązanym do wykonania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części, a także instrukcji prowadzenia składowiska wraz z decyzją zatwierdzającą tę instrukcję, jest co do zasady zarządzający składowiskiem. Natomiast zgodnie z art. 149 ust. 2 u.o., gdy zarządzającego składowiskiem nie można zidentyfikować albo gdy egzekucja wobec niego okazała się bezskuteczna, obowiązanym do wykonania tych decyzji jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta właściwy ze względu na lokalizację składowiska. Przepis nie uzależnia powstania tego obowiązku od uprzedniego wydania odrębnej decyzji konstytutywnej wobec organu gminy. Obowiązek ten aktualizuje się ex lege z chwilą ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w tym przepisie. Nie oznacza to, że Marszałek Województwa Lubuskiego był uprawniony do "przekazania" zawiadomienia Burmistrza K. o obowiązku wykonania decyzji wydanych wobec I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dawniej A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Na marginesie wskazać również należy, że wyroki, na które powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wielkopolskim są wyrokami, które zapadły w tej samej sprawie (tj. wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 67/21; wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6246/21). Tamże przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja marszałka województwa, która bezpośrednio ("z urzędu") nakładała na określonego burmistrza obowiązek zamknięcia składowiska odpadów. W związku z tym tenże burmistrz był jej adresatem. W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa Lubuskiego nie wydał decyzji administracyjnej nakładającej na Burmistrza K. wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 149 ust. 2 u.o. Skierował on do niego zawiadomienie z 25 listopada 2025 r., znak DŚ.III.086.4.2025, którym przekazał na podstawie art. 19, art. 20, art. 21 § 1 i art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 ust. 2 u.o. decyzje administracyjne wydane względem I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dawniej A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością). Są to zatem odmienne sprawy z niepodobnymi do siebie stanami faktycznymi. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim będzie miał na względzie wyżej przedstawioną ocenę prawną. Mając całość powyższych rozważań na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.