III OSK 1358/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 1008/25 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. P. na czynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 17 września 2025 r. M. P. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Katowicach (dalej także jako: "ORA", "organ") polegającą na odmowie wydania skarżącemu kopii akt sprawy dyscyplinarnej o sygn. SDo 4/25 oraz wykonania fotokopii. Zdaniem skarżącego działania te uniemożliwiają mu ochronę jego praw w procesach cywilnych i karnych zainicjowanych w Sądzie Rejonowym oraz Sądzie Okręgowym w Rybniku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pismami z dnia 8 i 17 lipca 2025 r. skarżący został poinformowany o braku możliwości wydania kserokopii z całości akt sprawy, a jednocześnie pouczono go o możliwości osobistego wglądu w akta sprawy. Z możliwości tej skarżący nie skorzystał, dlatego też zdaniem organu skarga jest całkowicie bezzasadna. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 26 ust. 5 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich (uchwała NRA nr 154/2024 ze zm.), regulującego zasady prowadzenia postępowania skargowego, akta skargowe mają charakter wewnętrzny i nie podlegają udostępnieniu innym podmiotom z wyjątkiem wizytatora. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Gl 1008/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: odrzucił skargę. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi stanowi czynność ORA w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku skarżącego o wgląd i wykonanie fotokopii akt sprawy dyscyplinarnej o sygn. akt SDo 4/25. WSA w Gliwicach podniósł, że zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, adwokaci i aplikanci adwokaccy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej przewidzianej w powyższej ustawie. W myśl art. 95n ustawy w sprawach nieuregulowanych do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy: Kodeksu postępowania karnego oraz rozdziałów I-III Kodeksu karnego. Uwzględniając powyższe regulacje należy stwierdzić, że postępowanie dyscyplinarne adwokatów nie podlega regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisom ustawy Prawo o adwokaturze i Kodeksu postępowania karnego, jak też Kodeksu karnego. Rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu dyscyplinarnym nie mieszczą się zatem w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym Sąd ten nie jest również właściwy w zakresie skarg zainicjowanych w tym postępowaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2022 r., II GSK 2516/21, Legalis nr 2672966; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 4633/16, Legalis nr 1552362; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 41/22, Legalis nr 2685806). WSA w Gliwicach podkreślił również, że ustawodawca wskazał expressis verbis w konkretnych przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, od jakich rozstrzygnięć przewiduje kontrolę sądów administracyjnych. Kognicję sądów administracyjnych ustawodawca przewidział w następujących przypadkach: wpisu na listę adwokatów (art. 68 ust. 6b i ust. 7); sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości od uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich (art. 69a ust. 2); odmowy wpisu na listę aplikantów (art. 75 ust. 8 i ust. 9); uchwały komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości dotyczącej wyniku egzaminu adwokackiego (art. 78h ust. 11); skreślenia z listy aplikantów adwokackich (art. 79 ust. 4). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że czynność ORA polegające na odmowie udostępnienia kat w szczególności odmowie wykonania ich fotokopii bądź kserokopii nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień strony w postępowaniu, podczas gdy czynność ta bezpośrednio ingerowała w konstytucyjne i ustawowe prawo do dostępu do akt sprawy oraz realizacji procesowych; 2. naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przedwczesne odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, pomimo istnienia podstaw do merytorycznej kontroli czynności organu samorządu zawodowego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Innymi słowy, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało, w ocenie skarżącego, bezpodstawnym i przedwczesnym odrzuceniem skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną. Zgodnie z powołanym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że ORA odmówiło skarżącemu udostępnienia kopii akt sprawy dyscyplinarnej o sygn. SDo 4/25 oraz wykonania fotokopii. Jednocześnie, ORA pismami z dnia 8 i 17 lipca 2025 r. poinformowała skarżącego o braku możliwości wydania kserokopii z całości akt sprawy, a jednocześnie pouczono go o możliwości osobistego wglądu w akta sprawy, ale z możliwości tej skarżący nie skorzystał. Należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca wskazał expressis verbis w konkretnych przepisach ustawy Prawo o adwokaturze, od jakich rozstrzygnięć przewiduje kontrolę sądów administracyjnych. Kognicję sądów administracyjnych ustawodawca przewidział w następujących przypadkach: wpisu na listę adwokatów (art. 68 ust. 6b i ust. 7); sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości od uchwały o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich (art. 69a ust. 2); odmowy wpisu na listę aplikantów (art. 75 ust. 8 i ust. 9); uchwały komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości dotyczącej wyniku egzaminu adwokackiego (art. 78h ust. 11); skreślenia z listy aplikantów adwokackich (art. 79 ust. 4). Innymi słowy, przepisy ustawy Prawo o adwokaturze nie poddają kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego lub czynności, czy to zmierzających do wszczęcia takiego postępowania, czy innych podejmowanych w toku postępowania dyscyplinarnego. Powyższe przesądza o braku możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach uregulowanych w dziale VIII ustawy Prawo o adwokaturze dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów i aplikantów adwokackich. Wskazać należy, że z przebiegu postępowania dotyczącego odpowiedzialności dyscyplinarnej adwokatów i aplikantów adwokackich wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do kontroli tego postępowania na żadnym jego etapie. Wobec tego rację ma również Sąd I instancji twierdząc, że rozstrzygnięcia, jak i czynności podejmowane w postępowaniu dyscyplinarnym nie mieszczą się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie dyscyplinarne adwokatów nie podlega bowiem regulacjom KPA, lecz przepisom ustawy Prawo o adwokaturze i KPK. Odnosząc się natomiast do zarzutu wraz z argumentacją o bezpośrednią ingerencję w konstytucyjne i ustawowe prawo skarżącego do dostępu do akt sprawy oraz realizacji procesowych wskazać należy, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Konstytucyjna zasada prawa do sądu wynikająca z art. 45 ust. 1 nie ma jednak charakteru absolutnego i wykonywana jest w ramach ustawy. Realizacja tej zasady zależy od spełnienia szeregu wymogów prawem przewidzianych (formalnych, fiskalnych i materialnych). Jak już wyżej wskazano, przepisy ustawy Prawo o adwokaturze nie poddają kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego lub czynności, czy to zmierzających do wszczęcia takiego postępowania, czy innych podejmowanych w toku postępowania dyscyplinarnego. Dodać należy, że ustawa Prawo o adwokaturze umożliwia sądową kontrolę orzeczeń dyscyplinarnych od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny w drugiej instancji, która przysługuje stronom, Ministrowi Sprawiedliwości, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej jako kasacja do Sądu Najwyższego (art. 91a ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że rozpoznawana sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Zatem zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi przewidziana w art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., a postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.