III OSK 131/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uczelni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1345/25 w sprawie ze skargi E. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uczelni [...] w W. w przedmiocie wniosku o wydanie karty przebiegu studiów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. (dalej także jako: skarżąca) na przewlekłe prowadzenie przez Rektora Uczelni [...] z siedzibą w W. (dalej także jako: Rektor; Rektor Uczelni) postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie karty przebiegu studiów, w punkcie 1 wyroku z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1345/25 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie karty przebiegu studiów, w punkcie 2 stwierdził, że Rektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy z wniosku jak w punkcie 1, w punkcie 3 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, a w punkcie 4 zasądził od Uczelni na rzecz skarżącej 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżąca w dniu 28 września 2021 r. zawarła z C. z siedzibą w W. umowę o świadczenie usług edukacyjnych nr 12946 na studiach jednolitych magisterskich na kierunku psychologia od roku akademickiego 2021/2022 trwających 10 semestrów. Wnioskiem z dnia 16 października 2024 r. skarżąca wystąpiła do Uczelni o wydanie karty przebiegu studiów, jednak przez kilka miesięcy pozostawiono ww. żądanie bez odpowiedzi. Zawiadomieniami z dnia 31 października 2024 r. oraz z dnia 1 lutego 2025 r. Rektor Uczelni zawiadamiała skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowych terminów jej załatwienia na dzień: odpowiednio: 31 stycznia 2025 r., a następnie 30 kwietnia 2025 r. wskazując, że wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy wynika z konieczności przeprowadzenia ponownej weryfikacji przebiegu studiów, co związane jest z ujawnieniem rażących nieprawidłowości w procesie wystawiania ocen przez poprzednie władze Uczelni, a także z ujawnieniem w toku weryfikacji nowych nieznanych dotychczas okoliczności oraz ze zmianą podmiotu przeprowadzającego weryfikację oraz koniecznością dokonania dodatkowych wdrożeń pod względem technicznym. Skarżąca w dniu 19 lutego 2025 r. złożyła do Rektora Uczelni ponaglenie w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania. W piśmie z dnia 24 lutego 2025 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uczelni w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o wydanie karty przebiegu studiów i wnosząc o zobowiązanie Rektora Uczelni do dokonania, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia wydanego w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia, czynności polegającej na wydaniu skarżącej podpisanej karty przebiegu studiów obejmującej 10 semestrów studiów na kierunku psychologia, w formie papierowej, stwierdzenie, że Rektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Rektora Uczelni na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2 000 złotych oraz zasądzenie od Rektora Uczelni na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie: 1) § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 września 2018 r. w sprawie studiów w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że odpisy lub wydruki kart okresowych osiągnięć studenta lub innych dokumentów przewidzianych regulaminem studiów, wydaje się na wniosek osoby, której te dokumenty dotyczą. Odpisy lub wydruki wydaje się w zakresie, w jakim dotyczą wnioskodawcy; 2) art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 3) art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie; 4) art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie w jakim organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przedmiot postępowania o wydanie karty przebiegu studiów jest wąski i nie obejmuje kompetencji do analizy czy weryfikacji przez Uczelnię uzyskanych wyników studenta, tj. ustalania praw lub obowiązków podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji Uczelni. Uczelnia może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jej dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez nią ustawowych kompetencji. Skarżąca zaznaczyła, że termin na wydanie karty przebiegu studiów lub jego odmowę, wobec braku odpowiednich uregulowań z Regulaminu studiów, określony jest w art. 217 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przepisie tym określono duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania dokumentu, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Skarżąca podniosła, że Uczelnia nie wydała jej wnioskowanych dokumentów i nie wskazała jaka jest rzeczywista przyczyna bezczynności Uczelni. W ocenie skarżącej działania podejmowane przez Uczelnię mają charakter czynności pozornych, które skutkują naruszeniem zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej. Ponadto, działanie Uczelni doprowadziło do utraty zaufania skarżącej do tej jednostki jako uczelni wyższej realizującej swoje zadania publiczne w oparciu o zapisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W odpowiedzi na skargę Rektor Uczelni wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania karty przebiegu studiów w związku z wydaniem skarżącej żądanego dokumentu, a w pozostałym zakresie o oddalenie skargi. Ponadto Rektor Uczelni wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w odpowiedzi na skargę dokumentów. W uzasadnieniu Rektor Uczelni wyjaśnił na wstępie, że karta przebiegu studiów została wydana skarżącej w dniu 13 maja 2025 r., co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy karta przebiegu studiów z odręczną adnotacją skarżącej. Ponadto Rektor wskazał, że w dniu 17 kwietnia 2025 r. skarżącej przesłano elektronicznie zaświadczenie o przebiegu studiów. Rektor Uczelni podkreślił, że Uczelnia podjęła wszelkie możliwe działania prawne i faktyczne mające na celu jak najszybsze wydanie skarżącej zaświadczenia o przebiegu studiów, który to dokument będzie niekwestionowany w dalszym życiu zawodowym skarżącej. Dodał jednocześnie, że postanowieniem Prokuratora [...] w sprawie o sygn. akt [...] z dnia 14 marca 2024 r. w Uczelni został ustanowiony zarząd przymusowy. Mając na uwadze poczynione w Uczelni ustalenia związane z brakami ocen studentów w systemie informatycznym Uczelni oraz z zaistniałymi nieprawidłowościami w dotychczasowej procedurze dyplomowania, w trosce o interesy studentów, podjęto decyzję o czasowym wstrzymaniu wydawania przez Uczelnię dokumentów i następnie o weryfikacji ocen każdego studenta tak, aby uzyskany przez niego dokument nie był kwestionowany odzwierciedlając faktyczny, rzeczywisty przebieg kształcenia odbyty przez daną osobę. Rektor Uczelni zaznaczył, że wszelkie działania władz Uczelni podejmowane od dnia 14 marca 2024 r. zmierzały i zmierzają do szybkiego usprawnienia jej funkcjonowania w każdym obszarze, dla dobra całej społeczności akademickiej. Dodał jednocześnie, że zastana w Uczelni przez zarządcę sytuacja była zupełnie niezależna od organu. W świeżo wówczas wdrażanym systemie informatycznym wspierającym tok kształcenia brakowało kilkaset tysięcy ocen - (przy liczbie ponad 20 tysięcy studiujących wówczas w uczelni studentów). Dodatkowo w Uczelni nie było wówczas kluczowych dla jej funkcjonowania instytucji - w tym Senatu - odgrywającego kluczową rolę w procesie zatwierdzenia wzoru dyplomu, co stało się konieczne w związku ze zmianą nazwy Uczelni. Rektor Uczelni podniósł, że od drugiej połowy grudnia 2024 roku, w związku z przejęciem czynności związanych z weryfikacją ocen przez Rektora Uczelni dokonano modyfikacji i usprawnień wielu procesów związanych z realizacją wniosków studentów o wydanie dokumentów. Co do możliwości faktycznego wydawania dyplomów Rektor podkreślił, że w dniach 20-21 listopada 2024 r. przeprowadzono w Uczelni wybory do Senatu, a którego pierwsze posiedzenie odbyło się już w dniu 2 grudnia 2024 r. i to na tym posiedzeniu zatwierdzony został nowy wzór dyplomu Uczelni. Rektor podkreślił, że Uczelnia sukcesywnie wydaje studentom wnioskowane przez nich dokumenty, co jest zadaniem czasochłonnym zarówno z uwagi na konieczność przeprowadzenia opisanej powyżej weryfikacji, jak i problemów organizacyjno-technicznych związanych z faktem, iż znaczna część dokumentacji znajduje się w posiadaniu organów ścigania. Rektor Uczelni stwierdził, że po stronie organu nie doszło w niniejszej sprawie do przewlekłości, w tym do przewlekłości noszącej charakter rażący. Organ bowiem wydał skarżącej dokument tak szybko jak tylko formalnie i faktycznie było to możliwe oraz dołożył należytej staranności, wykonując wszelkie możliwe działania mające na celu jak najszybsze wydanie w pełni legalnego dokumentu. Rektor Uczelni wskazał, że całokształt opisanych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych stojących za uchybieniem przez niego terminowi na wydanie skarżącej wnioskowanego przez nią dokumentu nie pozwala stwierdzić, iż mamy w niniejszej sprawie do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Uczelnia znalazła się w całkowicie nadzwyczajnej sytuacji prawnej na skutek czynności podjętych przez organy ścigania, a dążąc do dokonania czynności naprawczych, mających na celu przeprowadzenie czynności weryfikacyjnych poprzedzających wydanie dokumentów urzędowych, a także chcąc uchronić studentów i absolwentów uczelni przed możliwością kwestionowania otrzymanej dokumentacji, zmuszony był przekroczyć ustawowy termin wydania skarżącej karty przebiegu studiów. Ponadto, Rektor Uczelni wniósł o odstąpienie przez sąd od korzystania ze środków przewidzianych w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślając, że uchybienie terminowi miało swoje racjonalne uzasadnienie i nie było podyktowane jego złą wolą, czy lekceważeniem obowiązków ustawowych. Rektor Uczelni stwierdził, że okoliczności faktyczne, poparte materiałem dowodowym, a także wiedzą notoryjną wynikającą z informacji ujawnianych w mediach wskazują, że zmuszony był przeprowadzić w ramach swojej struktury szereg działań weryfikacyjnych, naprawczych, a także do ukonstytuowania nowych organów Uczelni, przeprowadzenia procedury zatwierdzenia wzoru dyplomu. Obecnie działa natomiast legalnie, a dokumenty są studentom wydawane w najszybszym możliwym terminie. Końcowo, Rektor Uczelni podniósł, że w dniu 13 maja 2025 r. wydał skarżącej żądane dokumenty, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania go do wydania ww. dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 1345/25 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Rektora do rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie karty przebiegu studiów, w punkcie 2 stwierdził, że Rektor dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy z wniosku jak w punkcie 1, w punkcie 3 stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, a w punkcie 4 zasądził od Uczelni na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził na wstępie, że rację ma Rektor domagając się umorzenia postępowania w części dotyczącej zobowiązania go do dokonania omawianej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że z akt postępowania wynika, że Rektor wydał skarżącej żądane dokumenty, co potwierdziła ona własnoręcznym podpisem, a to z kolei jego zdaniem uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Rektora do wydania dokumentu, jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że obecnie prawodawca rozróżnił stany bezczynności i przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że bezczynność ma miejsce wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd I instancji zaznaczył, że pojęcie przewlekłości jest szersze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w sprawie o wydanie zaświadczenia ustawodawca przewidział regulację specjalną, w sposób odmienny od przyjętej w art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 217 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, zaś zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że sprawa - w której sposób działania Rektora jest kwestionowany - została zainicjowana pismem skarżącej, datowanym na 17 października 2024 r. Z kolei pismem datowanym na 4 lutego 2025 r. skarżąca otrzymała zawiadomienie o niezałatwianiu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu – 30 kwietnia 2025 r. W odniesieniu do powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że ustawowy, maksymalny termin załatwienia sprawy skarżącej upłynął bezskutecznie dla Rektora w ciągu 7 dni od dnia wszczęcia postępowania, czyli od daty wpływu wniosku. Sąd I instancji uznał jednocześnie, że wyznaczania dodatkowych terminów załatwienia sprawy przez Rektora nie można jednak poczytywać za działanie pozorne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że prowadzenie postępowania – z założenia siedmiodniowego - przez Rektora od 17 października 2024 r. do 13 maja 2025 r. (biorąc przy tym pod uwagę zawiadomienia o przedłużaniu postępowania, nieprzewidziane jednak w art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego ani w innych przepisach działu VlI Kodeksu postępowania administracyjnego "Wydawanie zaświadczeń") było przewlekłe. Orzekając zaś, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez Rektora nie miało miejsca z rażącym naruszenie prawa, Sąd I instancji wskazał, że miał na uwadze szczególne okoliczności dotyczące stanu prawnego Uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że choć nastąpiło przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, a więc czasu jaki ustawodawca zakreślił organowi na postępowanie w sprawie, to było to skutkiem zdarzeń od organu niezależnych. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z uwagi na podniesione powyżej – jego zdaniem - obiektywne przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania przez Rektora i brak wykazania przez skarżącą jakiegokolwiek uszczerbku niemajątkowego (lub szkody), nie uznał za stosowne i prawnie zasadne przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej od Rektora. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Uczelni i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi skarżącej w całości (art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także oświadczając, że zrzeka się rozprawy, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie "art. 37 § pkt 2" w związku z art. 217 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania: 1) która to ocena nastąpiła bez uwzględnienia szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia ilości wniosków (liczonych w tysiącach), spływających do Uczelni w przedmiocie wydania dokumentów – kart przebiegu studiów lub dyplomów – które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych; 2) bez uwzględnienia szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię; 3) bez uwzględnienia szeregu działań naprawczych podjętych przez Uczelnię w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia; 4) a nadto bez uwzględnienia faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 roku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że całokształt szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych istniejących po stronie Uczelni, w szczególności bezprecedensowa w historii szkolnictwa wyższego sytuacja związana z ustanowieniem zarządu przymusowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego nad Uczelnią będąca konsekwencją czynności podjętych przez organy ścigania, skutkująca koniecznością przeprowadzenia weryfikacji ocen i zaliczeń po stronie studentów przed wydaniem kart przebiegu studiów lub zaświadczeń o przebiegu studiów (czy dopuszczeniem do egzaminów dyplomowych lub wydaniem dyplomów), a także skutkująca niemożnością korzystania przez Rektora Uczelni z pełni swoich ustawowych kompetencji doprowadziła do przekroczenia 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 217 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, niemniej jednak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można kwalifikować go jako przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem Uczelnia dopełniła aktów staranności, by dokument ten skarżącej (i pozostałym studentom) wydać w najkrótszym możliwym terminie, a opóźnienie powstało z przyczyn niezależnych od organu – konieczności przeprowadzenia weryfikacji oraz niemożności sprawowania w pełni zarządu i reprezentacji Uczelni przez Rektora (którego późniejsze działania m.in. przyspieszyły proces weryfikacji). Strona skarżąca kasacyjnie wymieniła szereg okoliczności faktycznych i prawnych stojących jej zdaniem za przekroczeniem terminu oraz na działania naprawcze w ramach struktur Uczelni. Wśród nich wskazała m.in. na to, że obecna Rektor Uczelni powołana została w dniu 26 września 2024 r., jednak pełnię swoich kompetencji mogła uzyskać dopiero z dniem uchylenia zarządu przymusowego, albowiem zarządca przymusowy do dnia 12 lutego 2025 r. uzurpował sobie istnienie swoich wyłącznych kompetencji w bardzo szerokim zakresie co do zarządzania i reprezentowania Uczelni, z pominięciem Rektora. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała jednak, że jeszcze w okresie przed uchyleniem zarządu przymusowego, a po powołaniu Rektora na stanowisko, zapadły istotne dla funkcjonowania Uczelni decyzje, m.in. wydanie zarządzenia o ogłoszeniu terminu zgłaszania kandydatów do Senatu Uczelni oraz terminie wyborów do Senatu, a po ogłoszeniu wyników wyborów do Senatu, zwołanie pierwszego, a następnie czterech kolejnych posiedzeń Senatu. Z kolei w dniu 18 grudnia 2024 r. w wyniku kontroli prowadzonej przez Ministra Nauki jako uprawnionego organu nadzoru nad Uczelnią, nastąpiło przyznanie, że w zakresie legalności organów uczelnia działała i działa legalnie. Od września 2024 roku Rektor podjęła szereg istotnych decyzji w zakresie powołania kadry oraz w sprawie organizacji struktur akademickich, ze szczególną rolą powołanej Komisji ds. Nadzoru i Uczelnianej Komisji ds. Jakości Kształcenia. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że od dnia 16 grudnia 2024 r. (data przejścia procesu weryfikacji pod Rektora) do dnia dzisiejszego w Uczelni odbyło się ponad 2000 obron, Uczelnia wydała blisko 3800 dyplomów (kolejne – po organizowanych na bieżąco obronach – są w przygotowaniu). Uczelnia wydała również ponad 4000 dokumentów związanych z przebiegiem studiów, a zatem tyle już zaświadczeń i kart przebiegu studiów trafiło do rąk studentów. Strona skarżąca kasacyjnie przywołała również przebieg procedury zatwierdzenia nowego wzoru dyplomu w związku ze zmianą nazwy Uczelni, który został zatwierdzony w dniu 2 grudnia 2024 r. Finalnie blankiet dyplomu Uczelni został zaakceptowany i dopuszczony do obrotu prawnego w dniu 4 lutego 2025 r., o czym Komisja do spraw dokumentów publicznych MSWiA poinformowała Uczelnię, która to niezwłocznie po uzyskaniu akceptacji prawnej blankietu dokumentu dyplomu przystąpiła do ich wydawania. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że w Uczelni wydano szereg aktów wewnętrznych, których celem jest zapewnienie legalności i usprawnienie kształcenia w ramach Uczelni i wymieniła ich przykłady. Ponadto wskazała, że mając na względzie wolę zapewnienia kształcenia w pełni zgodnego z przepisami prawa w Uczelni został wdrożony Wewnętrzny System Zapewniania Jakości Kształcenia z pakietem zarządzeń odnoszących się do całego procesu kształcenia prowadzonego w Uczelni. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dokonuje aktów najwyższej staranności, by jej działalność miała charakter zgodny z prawem, a jakość kształcenia była na najwyższym poziomie, czego wyrazem jest przeprowadzenie szeregu działań naprawczych. W kwestii wydania wnioskowanych tak przez skarżącą, jak i przez innych studentów kart przebiegu studiów strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że po ustanowieniu zarządu przymusowego w Uczelni, mając na uwadze poczynione ustalenia związane z brakiem ocen studentów w systemie informatycznym Uczelni oraz z zaistniałymi nieprawidłowościami w dotychczasowej procedurze dyplomowania, w trosce o interesy studentów, podjęto decyzję o czasowym wstrzymaniu wydawania przez Uczelnię dokumentów i następnie o weryfikacji ocen każdego studenta tak, aby uzyskany przez niego dokument nie był kwestionowany i odzwierciedlał faktyczny, rzeczywisty przebieg kształcenia odbyty przez daną osobę. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że na konieczność podjętego działania weryfikacyjnego w zakresie wszystkich studentów wskazały organy ścigania m.in. w odpowiedzi udzielonej Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że efektem podjętych działań naprawczych i usprawnień jest zrealizowanie przez Uczelnię ponad 4000 wniosków o wydanie kart przebiegu studiów lub zaświadczeń o przebiegu studiów. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Badając ważność prowadzonego w sprawie postępowania wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 listopada 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r., poz. 1571 ze zm.) określają zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki w zakresie dotyczącym uczelni publicznych i niepublicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić należy, że nie można zatem uznać, że stosunek prawny łączący niepubliczną uczelnię ze studentem posiada jedynie charakter cywilnoprawny, a zatem w zasadzie wyłączona jest możliwość administracyjnoprawnego nadzoru nad tego typu placówką. Kwestie prawidłowości wykonania zobowiązań wynikających z umów cywilnoprawnych nie mają wpływu na gwarancje związane z wykonywaniem przez szkoły prywatne zadań publicznych. Z tego względu wskazać należy, że w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego zarzucono Sądowi I instancji naruszenie "art. 37 § pkt 2" w związku z art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz uznanie, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania: 1) która to ocena nastąpiła bez uwzględnienia szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej Uczelni związanej z ustanowieniem zarządu przymusowego, co skutkowało m.in. odebraniem rektorowi przeważającej części uprawnień ustawowych, a także bez uwzględnienia ilości wniosków (liczonych w tysiącach), spływających do Uczelni w przedmiocie wydania dokumentów – kart przebiegu studiów lub dyplomów – które każdorazowo muszą zostać przed ich wydaniem zweryfikowane od strony prawdziwości i rzetelności ujawnionych danych; 2) bez uwzględnienia szczególnej kwestii, jaką jest konieczność przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów (w tym kart przebiegu studiów i dyplomów), co było zgodne z zaleceniami organów ścigania, względami legalności i rzetelności działań podejmowanych przez Uczelnię; 3) bez uwzględnienia szeregu działań naprawczych podjętych przez Uczelnię w ramach jej struktur nakierowanych na legalność i jakość kształcenia; 4) a nadto bez uwzględnienia faktu usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego po odzyskaniu pełni kompetencji w lutym 2025 roku". Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim przechodząc do analizy zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej, podobnie zresztą jak art. 145 § 1 pkt 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z "art. 37 § pkt 2" w związku z art. 217 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę na to, że autor skargi kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny przywołał przepis, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji, tj. wytykając naruszenie "art. 37 § pkt 2" k.p.a. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Przyjmując jednak, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było sformułowanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 37 § 1 pkt 2 i art. 217 § 3 k.p.a., podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisów k.p.a., lecz jedynie oceniał prawidłowość ich zastosowania przez Rektora Uczelni, co oznacza, że nie mógłby ich naruszyć podczas orzekania, co już świadczy o wadliwej konstrukcji omawianego zarzutu i tym samym o jego nieskuteczności. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że niezrozumiała jest próba wytknięcia przez stronę skarżącą kasacyjnie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nieuwzględnienia przy ocenie prowadzenia przez Rektora Uczelni postępowania w sposób przewlekły wskazywanych przez nią okoliczności faktycznych dotyczących jej szczególnej sytuacji w związku z ustanowieniem zarządu przymusowego, konieczności przeprowadzenia weryfikacji wydawanych dokumentów, szeregu podjętych przez nią działań naprawczych, a także usprawnienia przez Panią Rektor procesu weryfikacyjnego, na podstawie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 217 § 3 k.p.a. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy prawa strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Zgodnie zaś z art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zaś na podstawie omawianego zarzutu konieczności wniesienia ponaglenia w niniejszej sprawie, czy też oceny dokonanej przez Sąd I instancji sprawy w tym zakresie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest także fakt niedochowania przez Rektora Uczelni terminu wskazanego w art. 217 § 3 k.p.a. Zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywanych przez Rektora Uczelni okoliczności towarzyszących prowadzeniu w niej działań naprawczych nie mógł zatem być skutecznie podnoszony jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 i art. 217 § 3 k.p.a. W związku z treścią omawianego zarzutu dodać także należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił wskazywane przez nią okoliczności faktyczne, co znajduje odzwierciedlenie w uznaniu przez Sąd I instancji braku rażącego charakteru stwierdzonej w sprawie przewlekłości prowadzonego postępowania. Sąd I instancji wskazał wprost, że orzekając, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez Rektora nie miało miejsca z rażącym naruszenie prawa, miał na uwadze szczególne okoliczności dotyczące stanu prawnego Uczelni. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął problemy organizacyjne wskazywane przez Rektora Uczelni w toku postepowania sądowego. Na marginesie jedynie dodać należy, choć nie jest to przedmiotem omawianego zarzutu, że zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce to uczelnia wydaje absolwentowi, w terminie 30 dni od dnia ukończenia studiów, dyplom ukończenia studiów wraz z suplementem do dyplomu. Nie jest jednak uchybieniem na gruncie niniejszej sprawy fakt, że przedmiotem oceny Sąd I instancji uczynił działania (a także ich brak) Rektora Uczelni w kontekście przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania żądanego przez skarżącą dokumentu. Jak wynika bowiem z § 17 ust. 1 i ust. 2 statutu Uczelni do zadań Rektora należą wszystkie sprawy dotyczące Uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce lub Statut do kompetencji innych organów Uczelni. Wśród zadań Rektora wymieniono natomiast w szczególności reprezentowanie Uczelni. Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.