III OSK 13/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 146/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 146/23 oddalił skargę G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2023 r., który wpłynął do Zakładu Karnego w C. (dalej: "Zakład Karny") w dniu 2 marca 2023 r., G. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej: "Dyrektor ZK", "organ") o udostępnienie następujących informacji: 1. ile skazani na koszt Zakładu Karnego wysłali korespondencji urzędowej w roku 2023; 2. ile skazani na koszt Zakładu Karnego wysłali korespondencji prywatnej w roku 2023; 3. kiedy i na jakich warunkach Zakład Karny może wysłać korespondencję urzędową na koszt Zakładu Karnego; 4. w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach skazanemu Zakład Karny może wysłać korespondencję na koszt Zakładu Karnego; 5. jakie osoby są uważane za nieposiadające środków do dyspozycji, aby wysłać list na koszt Zakładu Karnego, dotyczy to skazanych; 6. czy Zakład Karny może wysłać list na koszt Zakładu Karnego, jeśli skazany otrzymuje regularne wpływy na konto Zakładu Karnego, jeśli tak, to na jakich zasadach; 7. na jakich warunkach Zakład Karny może wysłać list na koszt Zakładu Karnego, jeśli skazany otrzymuje wpływy na konto Zakładu Karnego. Dyrektor Zakładu Karnego w C., po uprzednim powiadomieniu wnioskodawcy o konieczności wydłużenia terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - odpowiednio pismami z dnia 14 marca 2023 r. i 28 marca 2023 r., odpowiadając na wniosek skarżącego poinformował go pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...], że: Ad. 1, 2 odpowiedź na przedmiotowe pytania została zawarta w odpowiedzi na pismo o znaku sprawy [...] z dnia 14 kwietnia 2023 r.; Ad. 3, 6, 7 zasady wysyłania korespondencji urzędowej opisuje art. 105 § 6a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 127, zwana dalej: "k.k.w.") - skazany ponosi koszty prowadzenia korespondencji, w tym korespondencji urzędowej. W szczególnie uzasadnionych wypadkach skazany, który nie posiada środków pieniężnych, może otrzymać od administracji zakładu karnego znaczki pocztowe na korespondencję oraz § 2 pkt 13 lit. f porządku wewnętrznego Zakładu Karnego w C. mówi, że skazany ponosi koszty prowadzenia korespondencji, w tym korespondencji urzędowej. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osadzony, który nie posiada środków pieniężnych, po otrzymaniu zgody dyrektora, może wysłać korespondencję na koszt zakładu karnego; Ad. 4, 5 żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 6 u.d.i.p. G. K. wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Dyrektor Zakładu Karnego w C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżącemu pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r. została udzielona stosowna odpowiedź. Pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu uzupełnił skargę pismem złożonym w dniu 11 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1683 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.w."). Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). W ocenie Sądu pierwszej instancji odnosząc się do żądań zawartych w punkcie 1 i 2 pisma z dnia 27 lutego 2023 r. zaznaczyć należy, że Dyrektor ZK udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej odsyłając go do treści pisma z dnia 14 kwietnia 2023 r. Pismo to stanowiło odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 17 lutego 2023 r. o udzielenie informacji publicznej. W piśmie tym skarżący został poinformowany, że w Zakładzie Karnym w C. w bieżącym roku nie prowadzi się ewidencji wysyłanych listów na koszt jednostki penitencjarnej. W roku 2022, ze względu na przepisy regulaminu wykonywania kary pozbawienia wolności, określona była maksymalna ilość znaczków, jakie osadzony mógł otrzymać na korespondencję prywatną. Organ wskazał, że z takiego prawa w roku 2022 skorzystało 787 osadzonych. Nie prowadzi się ewidencji zgód wydawanych na wysyłanie korespondencji urzędowej. Zdaniem WSA w Gdańsku oczywistym jest wskazanie, że wystosowanie nowego wniosku nie obliguje organu do ponownego realizowania tego samego żądania, co zawarte w innym, wcześniejszym wniosku. W takim wypadku wystarczy poinformowanie, że żądana informacja została już wnioskodawcy udzielona. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawy, zatem odpowiedź organu na żądanie z punktu 1 i 2 wniosku była w pełni prawidłowa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w zakresie żądania zawartego w punkcie 4 i 5 pisma skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r. wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Sąd zgodził się w pełni z organem, że informacje, których udzielenia zażądał skarżący formułując punkt 4 wniosku z dnia 27 lutego 2023 r. (w jakich szczególnie uzasadnionych wypadkach skazany może wysłać korespondencję na koszt Zakładu Karnego) i 5 (jakie osoby uważane są za nieposiadające środków do dyspozycji, aby wysłać list na koszt Zakładu Karnego, dotyczy to skazanych) nie mogą być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej. Skarżący nie pytał bowiem o fakty, lecz domagał się w istocie wykładni przepisów prawnych dotyczących regulacji wysyłania korespondencji osadzonych na koszt zakładu karnego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż w odpowiedzi na złożony przez skarżącego w dniu 2 marca 2023 r. wniosek (data wpływu do Zakładu Karnego w C.) Dyrektor ZK pismem z dnia 17 kwietnia 2023 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., odesłał skarżącego do treści pisma z dnia 14 kwietnia 2023 r. w zakresie żądania określonego w punkcie 1 i 2. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że informacja zawarta w punkcie 4 i 5 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu Dyrektor ZK zrealizował w sposób prawidłowy przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zarzucana przez skarżącego bezczynność nie miała miejsca. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy u.d.i.p., co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że żądane przez skarżącego informacje w pkt 4 i 5 wniosku skarżącego z dnia 27 lutego 2023 r. nie mają charakteru informacji publicznej, podczas gdy informacje te, jako dane dotyczące sposobu funkcjonowania jednego z podmiotów zobligowanych na mocy art. 4 ust. 1 ustawy do udostępnienia informacji publicznej posiadają przymiot takiej informacji i winne jako takie zostać udostępnione w formie i terminach określonych w przepisach ustawy. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych powiększonych o stawkę podatku VAT, wskazując jednocześnie, iż opłata ta nie została uiszczona w całości lub w części, a także zrzekł się rozprawy. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlegają zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegać winny rozpoznaniu w niewątpliwym stanie faktycznym sprawy. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z związku z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu nie jest zasadny. Przede wszystkim należy podnieść, że norma wynikająca z art. 149 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze "wynikowym", regulującą jedynie sposób rozstrzygnięcia co do skargi. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem "sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. niezbędne było wskazanie naruszenia innych przepisów, którym Sąd pierwszej instancji uchybił. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. zależy bowiem od tego, czy sąd kasacyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego. Nadto należy podnieść, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej został nieprawidłowo skonstruowany, gdyż art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z trzech punktów, a skarżący kasacyjnie nie doprecyzował, naruszenie którego z nich zarzuca. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Trzeba podkreślić, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tego w skardze kasacyjnej w odniesieniu do omawianego zarzutu zabrakło. Wobec faktu, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne, należy uznać stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jako podstawę orzekania – za prawidłowy. W zarzucie naruszenia prawa materialnego powołano art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. składa się z pięciu punktów, podzielonych na litery, zatem konstrukcja skargi kasacyjnej jest w tym zakresie nieprecyzyjna, co uniemożliwia Sądowi odwoławczemu merytoryczną ocenę zarzutu. Odnosząc się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy podnieść, że pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc materii, która została stanowczo wyartykułowana. Informacją publiczną będą zatem oświadczenia woli lub wiedzy, mające walor wiążący i ostateczny. Tym samym o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z 10 września 2024 r., III OSK 2399/22). W odniesieniu do punktów 1 i 2 żądania wniosku dostępowego z 27 lutego 2023 r. podmiot zobowiązany udzielił już skarżącemu kasacyjnie informacji w piśmie z 14 kwietnia 2023 r. Skoro wnioskodawca posiada żądane informacje, to nie można przyjąć, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. W odniesieniu do punktów 4 i 5 wniosku dostępowego trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów. Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji w sprawie indywidualnej. Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść skutku. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 p.p.s.a. i art. 258-261 p.p.s.a.