III OSK 1293/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 249/25 w sprawie ze skargi J.S. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

J.S. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...]. W skardze oraz piśmie uzupełniającym z dnia 8 listopada 2024 r. skarżący podniósł, że na podstawie uchwały Rady Miasta odmówiono rodzinie skarżącego możliwości starania się o mniejszy lokal. Rodzina skarżącego spełniała kryterium dochodowe, ale nie spełniała kryterium metrażowego, gdyż posiadane mieszkanie było za duże. Miasto wielokrotnie odmawiało rodzinie skarżącego prawa wpisania na listę starających się o mniejszy lokal. W związku z tym rodzina skarżącego popadła w zadłużenie i eksmisję, utraciła tytuł prawny do lokalu (lokalu położonego przy ul. [...] w [...]). Wykluczono też rodzinę skarżącego z możliwości starania się o dofinansowanie do czynszu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, gdyż sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Organ wskazał w tym zakresie na wcześniejsze postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odrzucające skargę J.S. na tę samą uchwałę Rady Miasta [...], w tym między innymi na postanowienie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 251/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 690/24 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OZ 170/25, na skutek zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydane wcześniej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie odrzucające skargi skarżącego na tożsamą uchwałę nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej, gdyż tylko wyrok zawiera ocenę zgodności z prawem zaskarżanego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 249/25, następnie sprostowanym postanowieniem z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt III SA/Lu 249/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie: w punkcie pierwszym odrzucił skargę; w punkcie drugim – przyznał adwokatowi M.H. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 885,60 zł (osiemset osiemdziesiąt pięć złotych sześćdziesiąt groszy), w tym 165,60 zł (sto sześćdziesiąt pięć złotych sześćdziesiąt groszy) podatku od towarów i usług, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu J.S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że skoro skarżący skorzystał ze środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jego skarga została prawomocnie odrzucona, to obecnie nie jest już uprawniony do ponowienia procedury z art. 101 ust. 1 u.s.g. i w efekcie zaskarżenia do sądu administracyjnego tej samej uchwały, z powołaniem się przy tym na tożsame okoliczności faktyczne. Ponieważ w sprawie nie przysługiwało skarżącemu ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co jest warunkiem formalnym do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., wniesiona w takich okolicznościach skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2844/24, wniesienie sprawie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. było ograniczone terminami, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Dopuszczenie możliwości ponownego wystąpienia przez dany podmiot ze skargą na uchwałę organu gminy, w przypadku, gdy jego poprzednia skarga została odrzucona przez sąd, stanowiłoby obejście przepisów o terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] określająca zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, skarżący zaskarżając je w części, tj. w zakresie pkt I zaskarżonego postanowienia i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki zgodnie z którymi Sąd odrzuca skargę. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, jednocześnie oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Przede wszystkim wskazać należy, że sposób sformułowania (zredagowania) skargi kasacyjnej nakazuje w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii związanych z prawidłowym formułowaniem podstaw kasacyjnych. Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Postępowanie kasacyjne oparte zostało na związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W judykaturze wskazuje się, że aby skarga kasacyjna mogła być w pełni przedmiotem merytorycznego rozpoznania, powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) (por. wyrok NSA z 4 lutego 2022 r., II FSK 1310/19, LEX nr 3323089). W świetle powyższego istotne jest nie tylko to, aby zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób poprawny formalnie, ale także aby zarzuty te odnosiły się do istoty danej sprawy. Zawężenie postępowania kasacyjnego do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej powoduje bowiem, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Uwzględniając powyższe, w skardze kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę strona postępowania sądowoadministracyjnego może skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów stanowiących podstawę odrzucenia skargi oraz przepisów, których uwzględnienie nakazywałoby dopuścić skargę do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podstawę kasacyjną mogą w takiej sytuacji stanowić zastosowane przez sąd przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, które zostały przez sąd administracyjny naruszone, a więc te przepisy, które sąd winien był wziąć pod rozwagę odrzucając skargę. Natomiast w skardze kasacyjnej od postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi nie jest możliwe skuteczne zarzucenie naruszenia przepisów dotyczących istoty sprawy, a więc przepisów przesądzających o zgodności albo niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Ponieważ odrzucenie skargi jest następstwem uznania jej za niedopuszczalną, to wydając postanowienie w tym przedmiocie sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Negatywnego dla skarżącego wyniku badania dopuszczalności skargi i jej odrzucenia nie można zrównać z oddaleniem skargi. Wskazane rozstrzygnięcia sądu administracyjnego – odrzucenie i oddalenie skargi – oparte są na odmiennych przesłankach. Oddalenie skargi oznacza uznanie jej za bezzasadną (art. 151 p.p.s.a.), ale dopuszczalną. Natomiast odrzucenie skargi wynika z jej prawnej niedopuszczalności, nie stanowiąc wyrazu merytorycznej oceny sprawy. Na etapie odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada sprawy co do jej istoty, nie analizuje zarzutów skargi ani nie kontroluje legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Kwestia ta jest jednolicie wykładana tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa administracyjnego. Przykładowo, T. Woś i M. Romańska wskazują, iż "Odrzucenie skargi jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności, wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która może nastąpić na każdym etapie postępowania (...)" (T. Woś, M. Romańska (w:) H. Knysiak-Sudyka, T. Woś, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 58; zob. także wyrok NSA z 5 października 2006 r., II OSK 747/06, LEX nr 290151). Obowiązkowi powyższemu autor skargi kasacyjnej nie sprostał. Wskazać należy, że ocena Sądu ograniczona była wyłącznie do zagadnienia niedopuszczalności skargi, czego wyrazem jest postanowienie w przedmiocie odrzucenia tego środka prawnego. Podstawą prawną orzeczenia był art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to niedopuszczalność skargi w ocenie Sądu pierwszej instancji wynika z okoliczności, że skarżący skorzystał ze środka prawnego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jego skarga została prawomocnie odrzucona, to obecnie nie jest już uprawniony do ponowienia procedury z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z dnia 5 sierpnia 2025 r. (Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej jako: "u.s.g.") oraz skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] określająca zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy [...] skutkuje naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie naruszenie interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie sytuacją faktyczną) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r., II OSK 845/17, LEX nr 2683327 oraz z 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie w sferze prawnej odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie (a nie w przyszłości) oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej (potencjalnej) możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia więc hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2022 r., III OSK 1998/22, Legalis). W orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, wskazuje się, iż skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (wyroki NSA: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis (zob. stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4793/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, s. 19 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, jak i z 14 stycznia 2022 r., III OSK 4896/21, CBOSA). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki. Oznacza to, że skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, ale tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela rozległą argumentacją Sądu pierwszej instancji, jednocześnie podkreślając i akcentując, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie co do braku po stronie J.S. interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który oddalił skargę kasacyjną skarżącego wniesioną na postanowienie z dnia 6 czerwca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4286/18 wskazał między innymi, że żaden z przepisów uchwały nie ustala dla skarżącego jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia go jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada żadnych obowiązków jak i ich nie zmienia. Skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone przez wydanie zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. Wydanie zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącego, który byłby rzeczywisty, bezpośredni i aktualny. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższe oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.