III OSK 1289/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3091/21 odrzucającego skargę A. S. na uchwałę Rady Miejskiej G. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania dla Burmistrza Miasta i Gminy G. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3091/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę A. S. na uchwałę Rady Miejskiej G. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania dla Burmistrza Miasta i Gminy G. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak legitymacji skarżącego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) dalej zwanej "u.s.g." Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego, tj. odbierała lub ograniczała jakiekolwiek jego prawo wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała nań nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Naruszenia interesu prawnego nie stanowi okoliczność, że nieudzielenie wotum zaufania jest podstawą do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Burmistrza. Przeprowadzenie tego referendum jest bowiem potencjalne i uznaniowe. Nie sposób zatem uznać, że skutkiem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy G. wotum zaufania jest ograniczenie jego uprawnień bądź nałożenie obowiązków, a w konsekwencji, że interes prawny skarżącego - jako piastuna organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. S., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi. W oparciu o tak sformułowany zarzut A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że jako osoba sprawująca funkcję burmistrza ma on interes prawny do wniesienia skargi. Podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wpłynęło na sferę jego praw, jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego gminy. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, wójt, burmistrz, prezydent miasta, może taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego, niezależnie od instrumentów nadzoru przewidzianych w art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska G. wniosła o jej oddalenie i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi. W myśl powołanego przepisu, Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i skargę odrzucił na skutek uznania, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego stosownie do treści przepisu szczególnego. Tej oceny prawnej skarżący kasacyjnie skutecznie nie zakwestionował. Przypomnieć tu należy, że art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia niewykazania naruszenia interesu prawnego stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W realiach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia przepisu wynikowego, jakim jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., należało powiązać z zarzutem naruszenia przepisu, z którego ma wynikać interes prawny strony skarżącej, naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej G. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania dla Burmistrza Miasta i Gminy G. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę zarzucić naruszenia wyłącznie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., III OSK 5028/21, LEX nr 3315335 i wskazane tam orzecznictwo). Reasumując, skoro Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego stosownie do treści przepisu szczególnego, to nie naruszył art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez jego zastosowanie. Odrzucenie skargi było bowiem konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni przepisu szczególnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., która to wykładnia nie została zakwestionowana w drodze skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.