III OSK 1283/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia X z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1059/24 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Y sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 16 listopada 2022 r. nr DIŚ-III.415.36.2022.AT.12 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia X z siedzibą w M. na rzecz Przedsiębiorstwa Y Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (IV SA/Wa 1059/24), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") w pkt 1 uchylił zaskarżoną przez Przedsiębiorstwo Y Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca", "Spółka") decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej także: "Minister", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji") z 16 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia zintegrowanego, natomiast w pkt 2 zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wyrok ten wydany został na kanwie następujących okoliczności sprawy. Spółka we wniosku z 22 grudnia 2014 r., uzupełnionym 15 stycznia 2015 r., wystąpiła do Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej również: "Marszałek", "organ", "organ pierwszej instancji") o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej przy ul. (...) w N.. Wskazana instalacja była instalacją użytkowaną już przez Spółkę m.in. w oparciu o decyzję Starosty Pruszkowskiego z 27 grudnia 2010 r. nr 441/2010 udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku i zbierania odpadów. Na podstawie art. 232 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej także: "u.o.") wspomniana decyzja Starosty Pruszkowskiego stała się zezwoleniem na przetwarzanie i zbieranie odpadów w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 232 ust. 2 u.o. zachowała ona ważność na czas na jaki została wydana, jednak nie dłużej niż przez trzy lata od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. do 23 stycznia 2016 r.). W związku z koniecznością implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola; wersja przekształcona; Dz.U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 ze zm.), której termin implementacji upływał 1 stycznia 2014 r., w dniu 11 lipca 2014 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1101 ze zm. – dalej "unow1"), a także wydano "nowe" rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. poz. 1169; dalej: "rozporządzenie"). Oba wskazane akty prawne weszły w życie 5 września 2014 r., w następstwie czego Spółka została zobowiązana do uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Eksploatowana przez nią instalacja jest bowiem wymienioną w ust. 5 pkt 3 lit. b rozporządzenia instalacją w gospodarce odpadami innymi niż niebezpieczne do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania. Stosownie do art. 28 ust. 3 unow1 obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji powstał z dniem 1 lipca 2015 r. "Z uwagi na analizę merytoryczną wniosku", w piśmie z 22 czerwca 2015 r. Marszałek zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, natomiast w piśmie z 1 lipca 2015 r. – stwierdziwszy, że nie spełnia on wymogów określonych w przepisach prawa dla pozwolenia zintegrowanego – na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał o uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. Jednocześnie na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. organ wezwał do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni. Treść koniecznych uzupełnień zawarto na siedmiu stronach wezwania. Spółka w piśmie z 3 lipca 2015 r. zwróciła się o zawieszenie postępowania z uwagi na obszerny zakres wezwania i brak możliwości jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Marszałek postanowieniem z 10 lipca 2015 r. zawiesił postępowanie, jednak Minister postanowieniem z 21 września 2015 r., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia X z siedzibą w M. (dalej: "Stowarzyszenie X"), uchylił to postanowienie. Spółka przy piśmie z 28 września 2025 r. w odpowiedzi na wezwanie z 1 lipca 2015 r. przedstawiła uzupełnienie wniosku z załącznikami. Spółka w piśmie z 11 grudnia 2015 r. zwróciła się o zawieszenie postępowania w związku z koniecznością ponownej weryfikacji złożonych dokumentów. Marszałek postanowieniem z 31 grudnia 2015 r. zawiesił postępowania, jednak Minister postanowieniem z 18 lutego 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia X, uchylił to postanowienie. Wcześniej, w piśmie z 26 stycznia 2016 r., Spółka wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Marszałek w piśmie z 25 lutego 2016 r. ponownie wezwał skarżącą do uzupełniania wniosku. W dniu 14 marca 2016 r. Spółka przedstawiła uzupełnienia wniosku, a w dniu 25 maja 2016 r. przedstawiła dodatkowe wyjaśniania i dokumenty. W dniu 30 sierpnia 2016 r. na terenie instalacji zostały przeprowadzone oględziny. W związku z ustaleniami oględzin, przy pismach z 3 października 2016 r., uzupełnionych 21 października 2016 r. i 9 grudnia 2016 r., skarżąca przedstawiła zaktualizowany wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Postanowieniem z 20 marca 2017 r. Marszałek zawiesił postępowanie z urzędu (w związku ze stwierdzeniem przez Wojewodę Mazowieckiego nieważności uchwał Sejmiku Województwa Mazowieckiego w sprawie planu gospodarki odpadami i wykonania planu gospodarki odpadami oraz zaskarżeniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), jednak Minister postanowieniem z 16 maja 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia X, uchylił to postanowienie. Organ decyzją z 31 sierpnia 2017 r. udzielił skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Minister decyzją z 19 stycznia 2018 r., po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia X, Stowarzyszenia Z ((...)) z siedzibą w W. ((...)) oraz Z1 z siedzibą w K. ((...)), uchylił decyzję z 31 sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie gospodarki odpadami przedmiotowe pozwolenie zostało wydane w sposób prawidłowy. Za zasadne uznał także wyjaśnienia Marszałka w kwestii usytuowania przedmiotowej instalacji. Zastrzeżenia Ministra wzbudziły natomiast ustalenia w zakresie gospodarki wodnej (konieczność jednoznacznego ustalenia prognozowanej ilości wody wykorzystywanej na potrzeby instalacji), ochrony powietrza (konieczność wyjaśnienia kwestii obudowy biofiltrów, emisji poszczególnych substancji, uciążliwości zapachowych) i ochrony przed hałasem (konieczność dokonania dokładnych, a nie wstępnych pomiarów, właściwego przedstawienia wyników pomiarów). Organ odwoławczy zarzucił Marszałkowi nieuwzględnienie okoliczności, że projektowane jest zainstalowanie w przyszłości drugiej linii technologicznej (doposażenie 31 grudnia 2019 r. hali sortowni w analogiczną do funkcjonującej linię technologiczną). W ocenie Ministra, kwestia ta powinna być przedmiotem wyjaśnienia w odniesieniu do wszystkich parametrów emisyjnych w taki sposób, aby po ewentualnym uruchomieniu drugiej linii sortowniczej nie było wątpliwości co do tego, jakie emisje zostały określone dla instalacji po jej doposażeniu i to niezależnie od tego, że brak tej linii obecnie (teraz i w przyszłości) może budzić zastrzeżenia podczas kontroli warunków jej eksploatacji. Marszałek w pismach z 9 lutego 2018 r. i z 29 marca 2018 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień. Skarżąca w pismach z 12 marca 2018 r. i z 16 kwietnia 2018 r. złożyła żądane wyjaśnienia. Marszałek decyzją z 22 czerwca 2018 r. ponownie udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego. Minister Środowiska decyzją z 5 listopada 2018 r., po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia Z. oraz Z1, uchylił decyzję Marszałka z 22 czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. było: a) wejście w życie 5 września 2018 r. ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 ze zm. - dalej "unow2") ustalającej nowy zakres wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów i nowy zakres decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, a także wprowadzającej zmiany przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska dotyczących wydawania pozwoleń na wytwarzanie odpadów, które to przepisy wpływały na elementy wnioskowanego pozwolenia zintegrowanego; b) opublikowanie 17 sierpnia 2018 r. konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 210/75/UE, która powodowała konieczność analizy sprawy w świetle ustanowionych konkluzji. W piśmie z 16 listopada 2018 r. Marszałek wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego w terminie 3 miesięcy, natomiast postanowieniem z 21 listopada 2018 r., na podstawie art. 9 ust. 2 unow2, zawiesił postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku, jednak nie dłużej niż na okres 6 miesięcy. Minister postanowieniem z 19 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka z 21 listopada 2018 r. Spółka w piśmie z 16 stycznia 2019 r. zwróciła się o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku do 20 maja 2019 r., a Marszałek w piśmie z 22 stycznia 2019 r. poinformował o wyrażeniu zgodny na przedłużenie terminu. Przy piśmie z 20 maja 2019 r. Spółka przedłożyła uzupełnienie wniosku. Marszałek postanowieniem z 24 maja 2019 r. podjął zawieszone postępowanie. Marszałek postanowieniem z 3 czerwca 2019 r., po rozpatrzeniu wniosków Stowarzyszenia X i Stowarzyszenia P., odmówił zawieszenia postępowania. W dniu 7 czerwca 2019 r. Spółka, w nawiązaniu do pisma z 20 maja 2019 r., przedstawiła dodatkowe dokumenty. Marszałek w piśmie z 23 lipca 2019 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 14 dni. W dniu 12 sierpnia 2019 r. do Marszałka wpłynęły uzupełnienia wniosku, przy czym 26 sierpnia 2019 r. Spóła wycofała część dokumentacji. W piśmie z 17 września 2019 r. wezwano Spółkę do złożenia wyjaśnień niezbędnych do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni. W pismach z 25 września 2019 r. Marszałek zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "MWIOŚ") i Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Pruszkowie (dalej: "Komendant PSP") o przeprowadzenie kontroli instalacji, a także wystąpił o opinię do Wójta Gminy Nadarzyn. Spółka w piśmie z 1 października 2019 r. zwróciła się o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku do 30 października 2019 r., a Marszałek w piśmie z 3 października 2019 r. poinformował o wyrażeniu zgody przedłużenie terminu. W dniu 9 października 2019 r. do Marszałka wpłynęła negatywna opinia Wójta Gminy Nadarzyn. W dniu 29 października 2019 r. Spółka zwróciła się o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku do 12 listopada 2019 r., a Marszałek w piśmie z 31 października 2019 r. poinformował o wyrażeniu zgody na przedłużenie terminu. W związku ze złożeniem przez Spółkę do Komendanta PSP wniosku o uzgodnienie nowo opracowanego operatu przeciwpożarowego dla przedmiotowej instalacji, w piśmie z 5 listopada 2019 r. Marszałek poinformował Komendanta PSP, że wniosek z 25 września 2019 r. o przeprowadzenie kontroli jest nieaktualny. W dniu 14 listopada 2019 r. do Marszałka wpłynęły uzupełnienia wniosku w związku z wezwaniem z 17 września 2019 r. wraz z informacją, że ostateczne wyniki pomiarów emisji oraz zmodyfikowany operat przeciwpożarowy zostaną przedstawione w późniejszym terminie. Marszałek w piśmie z 20 listopada 2019 r. w związku ze zmianą zakresu wniosku wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych w terminie 14 dni. Ostateczne wyniki pomiarów emisji i operat przeciwpożarowy wpłynęły do Marszałka 9 grudnia 2019 r. W dniu 11 grudnia 2019 r. Spółka złożyła korektę uzupełnienia wniosku (w kwestii zabezpieczenia roszczeń). Marszałek w piśmie z 20 grudnia 2019 r. wezwał pełnomocnika Spółki do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Komendant PSP w piśmie z 31 grudnia 2019 r. poinformował Marszałka, że uznanie i potwierdzenie aktualności uzgodnień może zostać ostatecznie potwierdzone jedynie podczas przyszłej kontroli z uwzględnieniem całości rozwiązań proponowanych w operacie, jako integralnej części postanowienia wydanego przez organ. W dniu 16 stycznia 2020 r. wpłynęły dodatkowe wyjaśnienia skarżącej w sprawie. MWIOŚ postanowieniem z 15 stycznia 2020 r. pozytywnie zaopiniował spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Marszałek w piśmie z 31 stycznia 2020 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień niezbędnych do rozpatrzenia wniosku w terminie 21 dni. W dniu 26 lutego 2020 r. do Marszałka wpłynęły uzupełnienia wniosku. Marszałek w piśmie z 15 kwietnia 2020 r. po raz kolejny wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień niezbędnych do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni. W dniu 4 maja 2020 r. do Marszałka wpłynęły uzupełniania wniosku. Marszałek w piśmie z 10 czerwca 2020 r. ponownie zwrócił się do Komendanta PSP o przeprowadzenie kontroli instalacji. W dniu 19 czerwca 2020 r. Spółka przedłożyła ujednoliconą wersję wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego, jednocześnie wnosząc o uwzględnienie wszystkich załączników takich jak badania, oświadczenia, wyliczenia i pozostałe dokumenty złożone w postaci załączników w trakcie dotychczasowego postępowania i wykorzystanie ich łącznie ze złożoną wersją ujednoliconą wniosku. W piśmie z 6 lipca 2020 r. Marszałek wezwał Spółkę do wskazania, które ze złożonych w trakcie dotychczasowego postępowania badań, wyliczeń i pozostałych dokumentów złożonych w postaci załączników, w intencji prowadzącego instalację, należy uznać za materiał, który łącznie z ww. ujednoliconym wnioskiem stanowi komplet odzwierciedlający zakres wniosku oraz stan faktyczny. Spółka w piśmie z 9 lipca 2020 r. przedłożyła dodatkowo, celem uzupełnienia wniosku, wyniki badań oraz obliczenia w zakresie emisji do powietrza, po czym 17 lipca 2020 r., w związku z wezwaniem z 6 lipca 2020 r., przedłożyła kolejną jednolitą wersję wniosku wraz z załącznikami, którą Marszałek przesłał do wykorzystania Komendantowi PSP. W piśmie z 9 września 2020 r. Marszałek po raz kolejny wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżąca w piśmie z 7 października 2020 r. zwróciła się o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku do dnia 21 października 2020 r., a Marszałek w piśmie z 12 października 2020 r. poinformował o wyrażeniu zgody na przedłużenie terminu. W dniu 23 października 2020 r. do Marszałka wpłynęły uzupełnienia wniosku, ponieważ jednak organ uznał, że wniosek nadal nie spełniał wymogów określonych w przepisach prawa, w piśmie z 9 grudnia 2020 r. zawiadomił Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 19 stycznia 2021 r. uwzględnił ponaglenie Spółki na bezczynność Marszałka wniesione w związku z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W dniach 24 lutego 2021 r. i 3 marca 2021 r. do Marszałka wpłynęły kolejne uzupełnienia wniosku. W piśmie z 8 marca 2021 r. Marszałek wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Wyjaśnienia Spółki wpłynęły do organu 1 kwietnia 2021 r. i 7 kwietnia 2021 r. W pismach z 12 kwietnia 2021 r. Marszałek zwrócił się do MWIOŚ i Komendanta PSP o przeprowadzenie kontroli instalacji. W pismach z 13 lipca 2021 r. i z 12 sierpnia 2021 r., w związku z pismami Stowarzyszenia X, wezwano Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. W dniach 4 sierpnia 2021 r. i 27 sierpnia 2021 r. do Marszałka wpłynęły żądane wyjaśnienia. MWIOŚ postanowieniem z 9 lipca 2021 r. pozytywnie zaopiniował przedsięwzięcie pod względem wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Komendant PSP postanowieniem z 12 stycznia 2022 r. stwierdził spełnienie wymagań określonych w przepisach o ochronie przeciwpożarowej oraz zgodność z warunkami ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w operacie przeciwpożarowym uzgodnionym przez Komendanta PSP postanowieniem z 10 lutego 2021 r. W pismach z 11 stycznia 2022 r. i z 20 stycznia 2022 r., w związku z pismami Stowarzyszenia X, wezwano Spółkę do złożenia dodatkowych wyjaśnień, a także wystąpiono do MWIOŚ o ustosunkowanie się do zagadnień przedstawionych przez Stowarzyszenie. W dniach 3 lutego 2022 r. i 14 lutego 2022 r. do Marszałka wpłynęły wyjaśnienia Spółki oraz MWIOŚ. Marszałek postanowieniem z 16 lutego 2022 r. określił wysokość i formę zabezpieczenia roszczeń, o których mowa w art. 48a ust. 1 u.o. Minister Klimatu i Środowiska postanowieniem z 17 marca 2022 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Stowarzyszenia Z. na postanowienie Marszałka z 16 lutego 2022 r. Przy piśmie z 7 kwietnia 2022 r. Spółka przedłożyła potwierdzenie dokonania opłaty depozytu. Marszałek decyzją z 19 maja 2022 r. udzielił pozwolenia zintegrowanego, a postanowieniem z 25 maja 2022 r. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Klimatu i Środowiska, po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia Z. oraz Stowarzyszania X, decyzją z 16 listopada 2022 r. znak: DIŚ-III.415.36.2022.AT.12, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o., uchylił decyzję Marszałka z 19 maja 2022 r. i odmówił udzielenia Spółce pozwolenia zintegrowanego. Powodem odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia było wymierzenie Spółce decyzjami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z 5 sierpnia 2022 r. trzech kar pieniężnych, o których mowa w art. 194 u.o. (za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia) w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł: a) znak: DKO-WOK.420.926.2021.pł w wysokości 44 204,69 zł za okres od stycznia do września 2020 r., b) znak: DKO-WOK.420.1226.2020.pł w wysokości 106 699,82 zł za okres od stycznia 2019 r. do września 2019 r. oraz c) znak: DKO-WOK.420.1430.2020.pł za okres od stycznia do września 2018 r w wysokości 24 600 zł. Wszystkie ww. kary zostały wymierzone za prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów objętej wnioskiem Spółki o wydanie pozwolenia zintegrowanego, którego udzielenia odmówiono z uwagi na wymierzenie tych kar. Przywoławszy w uzasadnieniu decyzji z 16 listopada 2022 r. treść art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o., organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku zaistnienia sytuacji opisanej w tym przepisie nie ma możliwości wydania pozwolenia, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie tzw. luzu decyzyjnego. W konsekwencji, na rozstrzygnięcie nie miały wpływu zarzuty podnoszone przez stowarzyszenia, ani wskazane przez nie dowody. Dlatego Minister odstąpił od ich analizy. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję Ministra z 16 listopada 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 46 ust. 1e pkt 1 (omyłkowo wpisano "pkt 2" – przyp. NSA) lit. b u.o. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i oparcie daleko idącej w skutkach decyzji o odmowie wydania pozwolenia zintegrowanego bez uwzględnienia okoliczności dotyczących: a) zmian stanu prawnego; b) przewlekłego działania organu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego; c) braku zawinienia skarżącej oraz dołożenia wszelkich starań w celu uzyskania pozwolenia; d) braku uzasadnienia merytorycznego i prawnego do wymierzania kar pieniężnych, stanowiących podstawę odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego; e) spełnienia wymagań ochrony środowiska, w tym wymagań wynikających z najlepszych dostępnych technik oraz braku jakichkolwiek zagrożeń dla środowiska związanych z eksploatacją instalacji, podczas gdy uwzględnienie powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że odmowa udzielenia skarżącej pozwolenia zintegrowanego w żaden sposób nie realizuje celu prawa oraz nie spełnia zawartego w zasadzie proporcjonalności wymogu przydatności. Podnosząc powyższy zarzut, Spóła wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka zwróciła uwagę na wydane 2 grudnia 2022 r. w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 2132/22, IV SA/Wa 2133/22, IV SA/Wa 2134/22 postanowienia o wstrzymaniu wykonania wyżej wymienionych decyzji GIOŚ. Podniosła, że zaskarżona decyzja narusza zasadę proporcjonalności, wywodząc, że spełniła wszystkie wymagania uzyskania pozwolenia zintegrowanego, co potwierdzają pozytywne decyzje Marszałka oraz wydane w toku postępowania pozytywne uzgodnienia organów współdziałających (MWIOŚ i Komendanta PSP), a także wskazując na zmiany stanu prawnego w zakresie zgód odpadowych oraz przewlekłe działanie organów w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. Spółka przedstawiła także argumentację przemawiającą za niezasadnością wymierzenia jej kar pieniężnych powołanymi wyżej decyzjami GIOŚ. Zaznaczyła również, że wedle opinii Najwyższej Izby Kontroli wyrażonej w wystąpieniu pokontrolnym znak: KSI.410.002.02.2019 przedmiotowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego powinno stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych. Wskazała ponadto, że MWIOŚ, uwzględniając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jej skargę na zarządzenie pokontrolne wydane w wyniku kontroli, podczas której stwierdzono przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, zarządził prowadzenie przetwarzania na podstawie wymaganego uprawnienia, jednak określił termin realizacji obowiązku, jako: niezwłocznie, podejmując wszelkie możliwe działania w celu uzyskania wymaganego uprawnienia. MWIOŚ stwierdził w uzasadnieniu zarządzenia wydanego w wyniku "autokontroli", że wykonanie zarządzenia w pierwotnym brzmieniu nie było możliwe do zrealizowania. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów tzw. testu proporcjonalności. Minister Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 30 grudnia 2022 r. udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw (dalej również: "Rzecznik"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przedstawiając stanowisko w sprawie. W ocenie Rzecznika, zaskarżona decyzja narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz obowiązek kierowania się w postępowaniu zasadą proporcjonalności określoną w art. 8 § 1 k.p.a. i w art. 12 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.). Naruszenie to przejawia się w uchyleniu decyzji Marszałka udzielającej przedsiębiorcy pozwolenia zintegrowanego i nieuzasadnionej odmowie udzielenia tego pozwolenia. Przedsiębiorca złożył natomiast wniosek o udzielenie pozwolenia w wynikającym z przepisów prawa terminie, zaś kolejne pozytywne dla przedsiębiorcy decyzje organu pierwszej instancji były uchylane przez organ odwoławczy na skutek odwołań stowarzyszeń biorących udział w postępowaniu na prawach strony. Postępowanie z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy było prowadzone przez organy administracji długotrwale (prawie 8 lat). W czasie tego postępowania zostało wydane przez MWIOŚ zarządzenie pokontrolne z 25 listopada 2019 r. Zarządzenie to zostało uchylone przez ten organ w części punktu 2 zarządzeniem z 29 stycznia (omyłkowo wpisano "grudnia" – przyp. NSA) 2020 r. Według Rzecznika, działając w zaufaniu do organów przedsiębiorca mógł oczekiwać, że prowadzenie przez niego działalności do czasu uzyskania decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego nie spowoduje żadnych negatywnych konsekwencji. W piśmie z 7 kwietnia 2023 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych wniesionych przez nią od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2023 r. w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 2132/22, IV SA/Wa 2133/22 i IV SA/Wa 2134/22 oddalających skargi na ww. decyzje GIOŚ z 5 sierpnia 2022 r. o wymierzeniu administracyjnych kar pieniężnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2564/22 oddalił skargę Spółki na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 16 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skarg kasacyjnych Spółki oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw, wyrokiem z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2720/23 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał postawione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po pierwsze, Sąd drugiej instancji stwierdził, że brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutów przedstawionych w piśmie Rzecznika z 30 grudnia 2022 r. i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach przedstawionych w skardze Spółki, było działaniem wadliwym, ponieważ kwestie podniesione w piśmie Rzecznika miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte przez Sąd pierwszej instancji nie miały charakteru ubocznego i w sposób istotny rzutowały na wynik sprawy. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do pisma procesowego Spółki z 7 kwietnia 2023 r. zawierającego wniosek o zawieszenie postępowania. Jak przy tym zaznaczył Sąd drugiej instancji, ponieważ postanowieniem z 19 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Spółki o zawieszenie postępowania kasacyjnego w związku z pozostającymi aktualnie w toku trzema postępowaniami sądowoadministracyjnymi dotyczącymi kar pieniężnych, które stanowiły podstawę odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego, wniosek z 7 kwietnia 2023 r. stał się bezprzedmiotowy. Po zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny z powołanym wyrokiem z 16 kwietnia 2024 r. i wyznaczeniu terminu rozprawy Spółka w piśmie z 13 sierpnia 2024 r. wniosła o odroczenie posiedzenia i zawieszenie postępowania na postawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z tych samych powodów, które podniosła we wniosku z 7 kwietnia 2023 r., a także we wniosku o zawieszenie postępowania skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. Sąd postanowił odmówić zawieszenia postępowania. Pełnomocnicy Spółki podtrzymali skargę i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Rzecznika przyłączył się do stanowiska skarżącej oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 30 grudnia 2022 r. Pełnomocnik Stowarzyszenia X wniósł o oddalenie skargi. Członek zarządu Stowarzyszenia X uprawniony do jego reprezentacji wniósł o oddalenie skargi, wskazując na negatywny wpływ instalacji na środowisko i zdrowie mieszkańców. W związku z wydaniem przez sąd postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania pełnomocnik skarżącej wniósł zastrzeżenie do protokołu rozprawy. Powołanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił złożoną przez skarżącą skargę. W treści uzasadnienia powołano się na wiążącą moc uprzednio wydanego przez NSA wyroku z 16 kwietnia 2024 r. (III OSK 2720/23) i konsekwencje z niego wynikające. Przywołano także materialnoprawną podstawę wydanej przez organ odwoławczy decyzji organu odwoławczego odmawiającej wydania pozwolenia zintegrowanego, którego aktualne brzmienie art. 46 ust. 1e u.o. zyskał z dniem 6 września 2019 r. mocą art. 46 pkt 23 lit. b ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.; dalej "unow3"), a także dotychczasowy przebieg postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach rozpoznanej sprawy doszło do naruszenia art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Poprzestanie przez organ odwoławczy na wykładni językowej - na swoistym wyizolowaniu dosłownej treści tego przepisu oraz art. 20 ust. 3 unow3 z całości norm prawnych regulujących warunki prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz oderwaniu tej treści od celu, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu swoistej sankcji za wielokrotne i poważne naruszenia przepisów ustawy o odpadach, tj. wyeliminowania podmiotów dopuszczających się tzw. recydywy w zakresie naruszeń tych przepisów z rynku gospodarowania odpadami - doprowadziło do wniosków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Doszło bowiem do sytuacji, w której, z jednej strony, wskutek wielokrotnych i skomplikowanych zmian norm prawnych adresowanych do podmiotów prowadzących działalność w zakresie gospodarowania odpadami, a z drugiej strony, z uwagi na długości postępowania wszczętego wnioskiem Spółki złożonym w grudniu 2014 r., po prawie ośmiu latach procedowania tego wniosku, trzykrotnym uzyskaniu pozytywnej decyzji organu pierwszej instancji oraz wyrażeniu pozytywnego stanowiska przez organy współdziałające, tj. MWIOŚ oraz Komendanta PSP, skarżąca została pozbawiona prawa skutecznego ubiegania się o uzyskanie wymaganego pozwolenia. Będące skutkiem zaskarżonej decyzji pozbawienie Spółki możliwości kontynuowania prowadzonej działalności gospodarczej z wykorzystaniem instalacji, której dotyczy zaskarżona decyzja, stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo do prowadzenia tej działalności, której uzasadnianie ochroną środowiska budzi w realiach rozpoznanej sprawy zasadnicze wątpliwości (art. 22 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). Wydana decyzja, z pewnością nie realizuje bowiem celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu "sankcję" w postaci odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podmioty kilkakrotnie dopuszczające się poważnych naruszeń przepisów z zakresie gospodarowania odpadami. Spółka prowadziła przecież działalność na podstawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na odzysk i zbieranie odpadów udzielonych decyzją Starosty Pruszkowskiego z 27 grudnia 2010 r. Została zobowiązana do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego z uwagi na zmiany w ustawie Prawo ochrony środowiska wprowadzone ustawą z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz wejście w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Odmowa udzielenia skarżącej pozwolenia zintegrowanego w oparciu o art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. z pewnością nie przyczyniła się do pogłębiania zaufania stron postępowania do organów władzy publicznej. Dotyczy to nie tylko strony skarżącej, ale także biorących udział w postępowaniu stowarzyszeń, których stanowisko, z uwagi na ograniczenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, nie zostało poddane ocenie w administracyjnym toku instancji. Odmowa udzielenia skarżącej wnioskowanego pozwolenia w oparciu o powołany przepis, co wyjaśniono powyżej, nie realizuje także celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu ograniczenia w dopuszczalności udzielania zezwoleń odpadowych podmiotom dopuszczających się kilkakrotnych i poważnych naruszeń przepisów regulujących warunki gospodarowania odpadami. Jak natomiast zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków z 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 1038/23, III OSK 1039/23 i III OSK 1040/23, w okolicznościach tej sprawy brak udzielenia skarżącej przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego miał niekorzystny wpływ nie tylko na status prawny korzystającej ze środowiska Spółki, ale także na ochronę środowiska jako dobra wspólnego realizowaną w interesie publicznym. WSA wyprowadził wniosek, że intencją ustawodawcy nie było tym samym objęcie zakresem stosowania art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. sytuacji takich, jak zaistniała w przedmiotowej sprawie, kiedy to kary pieniężne, o których mowa w art. 194 u.o., zostały wymierzone po złożeniu wniosku, za gospodarowanie odpadami bez wymaganego zezwolenia (pozwolenia zintegrowanego), którego dotyczy ten właśnie wniosek, chociaż Spółka złożyła go w wymaganym terminie, trzykrotnie uzyskała pozytywną decyzję organu pierwszej instancji, jak również pozytywne stanowisko dwóch organów współdziałających, zaś powodem wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych (przy czym jak już zaznaczono decyzje GIOŚ, jak i poprzedzające je decyzje MWIOŚ, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny) była w istocie długość postępowania, naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji w zakresie wymagającym przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zmiany stanu prawnego, które miały miejsce w toku postępowania. Sąd meriti doszedł do wniosku, że poprzestanie przez Ministra na dosłownym odczytaniu treści art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. oraz art. art. 20 ust. 3 unow3 doprowadziło do ich błędnej wykładni i w konsekwencji do błędnego zastosowania pierwszego z wymienionych przepisów w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. Sąd nie mógł zatem zaakceptować wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Kierując się dyrektywami wykładni zarówno językowej, jak i celowościowej oraz funkcjonalnej, a także uwzględniając wewnętrzną systematykę ustawy o odpadach poprzez odniesienie do siebie treści przepisów zawierających tożsame sformułowania, sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie X zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku WSA w całości oraz rozpoznanie skargi skarżącej i jej oddalenie, a nadto rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz Stowarzyszenia X kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, zaś w przypadku uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, zasądzenie także kosztów zastępstwa przed Sądem pierwszej instancji, według norm przepisanych, zarzucając przedmiotowemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Ministra z 16 listopada 2022 r. w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego polegającym na uznaniu, iż w dniu wydania decyzji na skarżącą nie została nałożona administracyjna kara pieniężna, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak jest podstaw do jego stosowania, w sytuacji gdy w dniu wydania decyzji przez Ministra przesłanki wskazane w art. 46 ust. le pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. były spełnione, co obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji Marszałka z 19 maja 2022 r. i wydania decyzji o odmowie udzielenia skarżącej pozwolenia zintegrowanego; - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. poprzez uchylenie decyzji Ministra z 16 listopada 2022 r., w sytuacji gdy organ przeprowadził prawidłowo postępowanie i dokonał prawidłowej wykładni normy zawartej w zarzucie i właściwie ją zastosował - uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem było bezpośrednią przyczyną uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wskazał, że powodem rozstrzygnięcia sądu jest wadliwa wykładnia przez organ art. 46 ust. le pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. albowiem "Poprzestanie przez organ odwoławczy na wykładni językowej - na swoistym wyizolowaniu dosłownej treści tego przepisu oraz art. 20 ust. 3 unow3 z całości norm prawnych regulujących warunki prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz oderwanie tej treści od celu, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu sankcji za wielokrotne i poważne naruszenia przepisów ustawy o odpadach [...] doprowadziło do wniosków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym'' (wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1059/24, str. 15 uzasadnienia); - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ograniczenie się w uzasadnieniu do konstatacji, że: a) w toku postępowania administracyjnego doszło do wielokrotnych i skomplikowanych zmian prawnych, b) uwzględniając wewnętrzną systematykę u.o. Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku o błędnej wykładni art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret u.o. dokonanej przez Ministra, bez szczegółowego wyjaśnienia jakie zmiany legislacyjne zaszły i jak wpłynęły one na postępowanie o udzielenie pozwolenia zintegrowanego oraz na niewyjaśnieniu w jaki sposób wewnętrzna systematyka ustawy wpływa na interpretację przepisów w niniejszej sprawie, co zaś w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżące kasacyjnie stowarzyszenie zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 8 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegającą na odstąpieniu od wykładni literalnej i błędnym odkodowaniu intencji prawodawcy przy zastosowaniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej, a także uwzględnieniu wewnętrznej systematyki u.o. poprzez odniesienie do siebie treści przepisów zawierających tożsame sformułowania, co w konsekwencji doprowadziło do wyinterpretowania normy prawnej wychodzącej poza granice zakreślone jego treścią, która jest w istocie wykładnią contra legem. W uzasadnieniu Stowarzyszenie X zwróciło uwagę na konieczność rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez ten organ, a nie przez organ pierwszej instancji, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, posiłkując się w tej materii orzecznictwem sądów administracyjnych. Oprócz tego skarżące kasacyjnie stowarzyszenie zarzuciło pod adresem sądu brak wyjaśnienia wpływu zmian prawnych i systematyki ustawy o odpadach na przedmiot sprawy, co powodowało brak przejrzystości uzasadnienia wyroku WSA. W pkt III uzasadnienia skargi kasacyjnej zaprezentowane zostały rozważania dotyczące wykładni przepisu art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze ustawy o odpadach w kontekście nałożonych kar administracyjnych i ich wpływu na treść wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w pkt IV uzasadnienia odnalazły się wyjaśnienia dotyczące naruszania przez skarżącą przepisów prawa kontynuując działalność z zakresu odzysku i zbierania odpadów mimo wygasłej decyzji Starosty Pruszkowskiego z 27 grudnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na nadużycie prawa procesowego do wywiedzenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie X, w sytuacji, w której stanowi ona cel sam w sobie i nie służy do ochrony jego praw, ewentualnie o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa prawnego, szczegółowo odnosząc się do zarzutów kasacyjnych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich normatywnej stylizacji zmierzają do wykazania wadliwości przyjętej przez WSA oceny prawnej, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania wobec skarżącej Spółki decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie eksponuje, że kontrola sądowoadministracyjna decyzji Ministra z 16 listopada 2022 r. powinna opierać się na stanie faktycznym ukształtowanym na dzień jej wydania, a wykładnia art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. nie może prowadzić do wniosku, że pomimo wymierzenia Spółce kar za prowadzenie działalności bez pozwolenia zintegrowanego możliwe jest pozytywne rozpoznanie jej wniosku o udzielenie takiego pozwolenia. Odnosząc się do stanowiska Stowarzyszenia należy w pierwszej kolejności podnieść, że wolność gospodarcza jest konstytucyjnie gwarantowaną sferą aktywności podmiotów działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której opiera się społeczna gospodarka rynkowa – art. 20 Konstytucji RP. Ograniczenie tej działalności jest dopuszczalne jedynie w formie ustawy i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny – art. 22 Konstytucji RP. Jak z powyższego wynika, za ograniczeniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej musi zawsze przemawiać jakaś wartość publiczna, a więc pewien dodatnio ewaluowany stan, który jest korzystny dla dobra wspólnego, dla wszystkich obywateli. Rozważanie ograniczenia wolności gospodarczej musi przy tym uwzględniać klauzulę limitacyjną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która zobowiązuje władze publiczne do zachowania w tej sferze zasady proporcjonalności, a więc do miarkowania podstaw i zakresu ograniczenia wolności gospodarczej w relacji do wartości, które w następstwie tego ograniczenia mają być chronione. Zgodnie z art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jeżeli w ostatnich 10 latach, co najmniej trzykrotnie wymierzono temu przedsiębiorcy administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 194 w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 150 000 zł. W ujęciu systemowym prawodawca wyszedł zatem z założenia, że nie może korzystać z wolności gospodarczej w zakresie działalności wymagającej uzyskania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów przedsiębiorca, który łamie prawo, albowiem prowadzi taką działalność bez zezwolenia w sposób "uporczywy" - na co wskazuje konieczność trzykrotnego ukarania. W założeniu przyjęte rozwiązanie jest w pełni skorelowane z wyżej omówionymi wzorcami konstytucyjnymi. Zasadność ograniczenia wolności gospodarczej w zakresie działalności związanej ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów podyktowana jest brakiem wiarygodności przedsiębiorcy i domniemaniem, że w tak istotnej sferze, jaką jest środowisko może on działać w sposób generujący zagrożenie dla bezpieczeństwa ergo dla dobra wspólnego. W realiach niniejszej sprawy jest bezsporne, że wydanymi na podstawie art. 194 ust. 3 u.o. decyzjami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 sierpnia 2022 r. wymierzono spółce trzy administracyjne kary pieniężne za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia w łącznej wysokości przekraczającej kwotę 150 000 zł. Na dzień wydania przez Ministra decyzji z 16 listopada 2022 r. występowały zatem określone w art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. przesłanki, nominalnie uzasadniające odmowę wydania pozwolenia zintegrowanego. Nie jest kwestionowane, że wyrokami z 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 1038/23, III OSK 1039/23 i III OSK 1040/23 Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnie uchylił wszystkie trzy decyzje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 sierpnia 2022 r. nakładające na Spółkę kary pieniężne za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniach swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny szeroko odniósł się do okoliczności, w których na Spółkę nałożono karę. Podano, że tak organy, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni art. 194 ust. 4 u.o. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem nie uwzględniły: 1) zmiany stanu prawnego w obszarze zgód na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów; 2) przewlekłego działania organu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego oraz 3) braku zawinienia Spółki oraz dołożenia przez ten podmiot korzystający ze środowiska wszelkich starań w celu uzyskania pozwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanych wyrokach w ustalonym stanie faktycznym nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a ustawy - Prawo ochrony środowiska administracyjnej kary pieniężnej może bezpośrednio naruszyć zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której na podmiot korzystający legalnie ze środowiska przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego zostanie nałożona sankcja finansowa za działanie bez takiego pozwolenia, w sytuacji gdy fakt nieuzyskania pozwolenia zintegrowanego wynikał bezpośrednio z braku działań organów administracji publicznej odpowiedzialnych za prowadzenie postępowania w sprawie jego wydania. W konsekwencji tego, nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska sankcji finansowej w postaci administracyjnej kary pieniężnej będzie również niezgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie do pogodzenia z zagwarantowanymi konstytucyjnie zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz proporcjonalności jest sytuacja, w której administracyjna kara pieniężna zostaje wymierzona przedsiębiorcy, który ze swojej strony dokonał wszelkich formalności w celu dostosowania prowadzonej działalności do nowej regulacji prawnej i wobec którego trzykrotnie wydane zostało pozwolenie zintegrowane. Istotne znaczenie w okolicznościach tej sprawy ma to, że Spółka z zachowaniem przewidzianego terminu złożyła wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego i spełniała niezbędne przesłanki w tym zakresie, czego potwierdzeniem było trzykrotne wydanie przez Marszałka pozytywnych decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. Wobec braku odpowiedniej vacatio legis, spółka nie mogła dokonać wszelkich formalności w celu dostosowania prowadzonej działalności do nowej regulacji prawnej. Uwzględnienie przywołanych ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie spraw zakończonych wyrokami z 25 września 2024 r. sygn. akt III OSK 1038/23, III OSK 1039/23 i III OSK 1040/23 powoduje, że nie można zaakceptować decyzji Ministra z 16 listopada 2022 r., którą odmówiono Spółce udzielenia pozwolenia zintegrowanego na podstawie art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. Z powołanych orzeczeń wynika, że Spółka nie naruszyła prawa w związku z prowadzoną działalnością w sferze zbierania i przetwarzania odpadów, a zatem nie stworzyła zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, które uzasadniałoby w wymiarze konstytucyjnym ograniczenie jej wolności gospodarczej. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Stowarzyszeniem, że przy wykładni art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. należy kierować się jedynie dyrektywami językowymi, abstrahując od celu wyrażonej w tym przepisie normy. Każde działanie organów władzy publicznej, czy to w segmencie władzy wykonawczej, czy też sądowniczej powinno absorbować konstytucyjną aksjologię, do fundamentów której należy zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego sprawiedliwość społeczną. Tak organy, jak i sądy nie mogą interpretować przepisów prawa czysto formalistycznie, bez uwzględnienia ich celu, funkcji oraz tła aksjologicznego. Jeżeli pierwotnie przypisane Spółce naruszenie prawa, z którym art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. wiąże odmowę udzielenia zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów okazało się niezasadne, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie miało miejsca, to pomimo, iż doszło do tego już po wydaniu decyzji odmawiającej udzielenia Spółce pozwolenia zintegrowanego nie można przyjąć, iż jest indyferentne w procesie sądowoadministracyjnej kontroli tej decyzji. Owszem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji nakładających na Spółkę administracyjną karę pieniężną za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia nastąpiło po wydaniu decyzji Ministra z 16 listopada 2022 r., jednakże z uwagi na fakt, że w dniu wydania tych decyzji nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 194 ust. 4 u.o. Oznacza to, że w dniu wydania przez Ministra decyzji z 16 listopada 2022 r. istniały wprawdzie w obrocie prawnym decyzje administracyjne nakładające na Spółkę sankcje z art. 194 u.o., ale nie istniały fakty prawotwórcze uzasadniające ich wydanie. Przyjęcie, iż w takim skonfigurowaniu art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. należy wykładać literalnie i obciążać Spółkę skutkami naruszenia prawa, których w rzeczywistości się nie dopuściła, stanowiłoby – jak słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji – rażące naruszenie zasady zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Stowarzyszeniem, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 46 ust. 1e pkt 1 lit. b tiret pierwsze u.o. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 8 § 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wszystkie okoliczności faktyczne relewantne z perspektywy hipotez norm prawnych mających zastosowanie w sprawie zostały ustalone i prawidłowo ocenione. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane treścią powołanego przepisu, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie podważają strukturalnej prawidłowości uzasadnienia wyroku WSA, lecz polemizują z zawartymi w nim ocenami prawnymi, co w ramach oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może przełożyć się na oczekiwane rezultaty procesowe. Z wyłożonych przyczyn, wobec braku podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.