III OSK 1270/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1990/21 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 13 marca 2021 r. nr DOM1.1125.32.2021.EDE w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. N. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1990/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. (zwanej dalej skarżącą) na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwanego dalej organem lub Szefem KAS) z dnia 13 marca 2021 r. nr DOM1.1125.32.2021.EDE, utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (zwanego dalej Dyrektorem IAS lub organem I instancji) z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 1801- IZK2.111.510.2020 w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., oddalił skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała od Dyrektora IAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki pracy/służby w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm. - zwanej dalej p.w. KAS), w związku z czym jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 28 maja 2018 r. skarżąca wezwała Dyrektora IAS do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2018 r. nr 1801-IZK2.111.140.2018, Dyrektor IAS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SAB/Rz 49/20 zobowiązał Dyrektora IAS do wydania decyzji w sprawie stosunku służbowego skarżącej w terminie 21 dni od dnia zwrotu akt. Realizując wytyczne ww. wyroku Dyrektor IAS decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 1801- IZK2.111.510.2020, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obsada etatowa Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie została dostosowana do wykonywanych zadań i struktury organizacyjnej, celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości i rodzaju realizowanych zadań. Podniósł, że podejmując decyzję o przedłożeniu bądź nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się określonymi ustawą przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. Organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS zakładał, by proces składania propozycji został poprzedzony analizą posiadanych przez funkcjonariusza/pracownika kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby/pracy oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. Pod pojęciem służby Dyrektor IAS rozumiał m.in. sposób wykonywania obowiązków służbowych, rzetelność, sumienność i stopień zaangażowania w wykonywanie obowiązków służbowych, a także dyspozycyjność. Jego zdaniem po dokonaniu analizy przebiegu służby skarżącej ustalono brak wymaganej dyspozycyjności. W związku z powyższym, realizując politykę kadrową, organ I instancji na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS, nie przedstawił propozycji zatrudnienia/pełnienia służby skarżącej, w wyniku czego jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 3 p.w. KAS. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji do Szefa KAS, domagając się jej uchylenia. Wniosła również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w jej aktach osobowych: 1) potwierdzających okresy jej nieobecności w służbie - na okoliczność wykazania przyczyn tej nieobecności, 2) potwierdzających otrzymane nagrody, jak też otrzymane opinie i oceny okresowe - na okoliczność wykazania, że wykonywała ona swoje obowiązki służbowe wzorowo, nie miała żadnych postępowań służbowych, zaś ocena jej służby zawsze była pozytywna, 3) jak również z wykazu absencji funkcjonariuszy, którym przedstawiono propozycję dalszego pełnienia służby lub zatrudnienia - na okoliczność ustalenia, że jej absencja nie była dużo większa; jednocześnie wnosząc o zobowiązanie organu I instancji do sporządzenia takiego wykazu. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Szef KAS decyzją z dnia 13 marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora IAS z dnia 10 grudnia 2020 r. Zdaniem Szefa KAS rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej nastąpiło z uwzględnieniem zarówno oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, jak i wskazań co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uznał, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor IAS wyjaśnił w sposób przekonujący, z jakich przyczyn skarżąca nie otrzymała propozycji służby/pracy w KAS. Wskazał, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Szef KAS podniósł, że skarżąca do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej, zatem stosownie do treści art. 170 ust. 1 ustawy p.w. KAS, jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Szef KAS stwierdził nadto, że nieprzedstawienie skarżącej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajduje oparcie w przepisach p.w. KAS. Wskazał, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS prawo decydowania komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku jej złożenia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy służba. Organ podniósł też, że ustawa nie zawiera nakazu złożenia propozycji pełnienia służby bądź zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. W ocenie Szefa KAS Dyrektor IAS wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, a podejmując decyzję o przedłożeniu bądź nieprzedłużeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, Dyrektor IAS kierował się określonymi ustawą przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. Szef KAS podniósł, że analizując przebieg służby skarżącej wzięto pod uwagę absencję chorobową funkcjonariuszki, która wskazywała na brak oczekiwanej dyspozycyjności. Jak wynika z akt sprawy, w latach 2005-2017 skarżąca często przebywała na zwolnieniach lekarskich (w roku: 2005 - 42 dni + 1 dzień opieki nad dzieckiem, 2006 - 168 dni, 2007 - 55 dni + 29 dni opieki nad dzieckiem, 2008 - 22 dni + 38 dni opieki nad dzieckiem, 2009 - 16 dni + 21 dni opieki nad dzieckiem, 2010 -19 dni + 2 dni opieki nad dzieckiem, 2011 - 26 dni, 2012 - 22 dni + 11 dni opieki nad dzieckiem, 2013 - 23 dni + 12 dni opieki nad dzieckiem, 2014 - 96 dni + 3 dni opieki nad dzieckiem, 2015 - 175 dni + 5 dni opieki nad dzieckiem, 2016 - 30 dni + 5 dni opieki nad dzieckiem, 2017 - do maja -13 dni). Organ wskazał, że absencja skarżącej niekorzystnie wpływała na organizację pracy komórek, w których pełniła służbę, ponieważ jej nieobecność komplikowała właściwe planowanie służby na następne miesiące, gdyż funkcjonariuszka nie dawała gwarancji co do swojej dyspozycyjności. Powyższe miało wpływ na właściwą organizację pracy oddziału celnego granicznego z uwagi na konieczność zabezpieczenia na każdej zmianie (w tym nocnej) odpowiedniej liczby funkcjonariuszy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady legalizmu, wskutek niezastosowania art. 77 K.p.a. i nieprzeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z wykazu absencji funkcjonariuszy, którym przedstawiono propozycję dalszego pełnienia służby albo pracy, 2) wyrażonych w art. 7 K.p.a. zasad legalizmu i prawdy obiektywnej, wskutek nieprzeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z wykazu absencji funkcjonariuszy, którym przedstawiono propozycję dalszego pełnienia służby albo pracy, a więc niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 3) art. 77 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do nakazu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wskutek nieprzeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z wykazu absencji funkcjonariuszy, którym przedstawiono propozycję dalszego pełnienia służby albo pracy, 4) art. 33, art. 47, art. 48 ust. 2, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskutek przyjęcia, że wyrażone w tych przepisach zasady dotyczące równości kobiet i mężczyzn, w szczególności w życiu rodzinnym i zawodowym, ochrony prawnej życia prywatnego i rodzinnego, ograniczenia praw rodzicielskich tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, obowiązku uwzględnienia przez Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej dobra rodziny, jak też przede wszystkim szczególnej pomocy władz publicznych dla matki przed i po urodzeniu dziecka, nie mają zastosowania do skarżącej jako funkcjonariusza celnego (publicznego), 5) art. 165 ust. 7 p.w. KAS wskutek przyjęcia, że stosujący go organ administracji celnej działa na jego podstawie w ramach uznania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS Dyrektor IAS odnośnie do złożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo służby nie miał uprawnienia do działania w warunkach swobodnego uznania, o czym, jej zdaniem, świadczy obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki, przy czym propozycja taka powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także miejsce dotychczasowego zamieszkania. Skarżąca stwierdziła, że Dyrektor IAS jako wyłączną przyczynę nieotrzymania przez nią propozycji pracy lub służby wskazał jej brak dyspozycyjności, a Szef KAS w pełni zaakceptował te ustalenia i stwierdzenia, co oznacza, że uważa je za własne. Zdaniem skarżącej za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych uznać należy powoływanie się przez organy obu instancji na okoliczności, które naruszają konstytucyjne uprawnienia skarżącej związane z rodzicielstwem, zwłaszcza że na władze publiczne został nałożony nawet konstytucyjny obowiązek szczególnej pomocy w tej kwestii. Skarżąca dodała też, że identycznie rzecz się ma z absencją, której przyczyną jest wypadek podczas pełnienia służby (czego doświadczyła), gdyż w takiej sytuacji nie dość, że funkcjonariusz traci zdrowie, wykonując swoje obowiązki służbowe, to jeszcze z tego powodu miałby być zagrożony utratą zatrudnienia z powodu "niedyspozycyjności". W związku z powyższym skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa KAS oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora IAS, jak też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji. Oddalając skargę, w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1990/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że orzekające w sprawie organy oparły się na materiale prawidłowo zebranym, dokonały też jego wszechstronnej oceny. Nadto stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, uzasadnione zostały w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor IAS, będąc kierownikiem urzędu i realizując jego politykę kadrową, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Realizując politykę kadrową Dyrektor IAS ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć propozycji służby/pracy. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Szefa KAS, że Dyrektor IAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, Dyrektor IAS wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Skarżąca nie otrzymała propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, stąd też jej stosunek służbowy wygasł w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Sąd I instancji podkreślił, że w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji pracy/służby. Dokonano analizy przebiegu służby skarżącej, w tym wzięto pod uwagę absencję chorobową funkcjonariuszki, która wykazywała znaczne deficyty w oczekiwanej dyspozycyjności. Zdaniem WSA w Warszawie organy wskazały co potwierdzają akta sprawy, że skarżąca często przebywała na zwolnieniach lekarskich, przy czym wbrew twierdzeniom skarżącej nie przeważały zwolnienia lekarskie w związku z chorobą lub opieką nad dzieckiem, czy też jednorazowe zwolnienie w związku z wypadkiem w służbie. Absencja skarżącej niekorzystnie wpływała na organizację pracy komórek, w których pełniła służbę. Nieobecność w służbie, komplikowała właściwe planowanie służby na następne miesiące, gdyż funkcjonariuszka nie dawała gwarancji co do swojej dyspozycyjności. Powyższe miało wpływ na właściwą organizację pracy, z uwagi na konieczność zabezpieczenia na każdej zmianie odpowiedniej liczby funkcjonariuszy. Właściwa obsada kadrowa jest zaś niezbędnym warunkiem do utrzymania ciągłości i płynności odpraw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. 1. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS poprzez: a) wadliwą ocenę zasadności podanych przez Szefa KAS (a uprzednio Dyrektora IAS) przesłanek niewręczenia skarżącej propozycji służby lub pracy (rzekomy brak dyspozycyjności) i tym samym wadliwe uznanie przez Sąd, że zastosowano do skarżącej prawidłowo przepisy art. 165 ust. 7 p.w. KAS w sytuacji gdy przepis ten zastosowano niewłaściwie, o organy nie analizowały odpowiednio przesłanek wskazanych w tym przepisie w stosunku do skarżącej, b) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć i zaskarżona decyzja to potwierdza i jest słuszna w sytuacji, gdy właściwe zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały Dyrektora IAS do wręczenia skarżącej propozycji służby lub propozycji pracy i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a to rzutuje bezpośrednio na niezasadność zwolnienia skarżącej ze służby, c) wadliwą akceptację przez Sąd tego, że Szef KAS (a uprzednio Dyrektor IAS) przy wydaniu zaskarżonej decyzji kierował się przesłankami nieujętymi w art. 165 ust. 7 p.w. KAS i tym samym stosował kryteria pozaustawowe takie jak "potrzeba organizacji pracy" czy "potrzeby organizacyjno-kadrowe", co nie powinno było mieć miejsca i było bezprawne 2. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 KAS przez uznanie przez Sąd, że funkcjonariusze KAS mogą być zwolnieni ze służby bez stosowania przesłanek określonych w ww. przepisach i tym samym akceptację zwolnienia skarżącej na podstawie pozaustawowych przesłanek zwolnienia. II. Z tzw. ostrożności procesowej na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła także obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS poprzez akceptację przez Sąd wadliwej konstrukcji orzeczenia organów obu instancji, w której stwierdzają one zwolnienie ze służby wskutek wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., w sytuacji, w której ewentualnie powinna to być decyzja o zwolnieniu ze służby, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia służbowego, ale wydana z datą bieżącą wydania orzeczenia (i taka jest obecna znana pełnomocnikowi praktyka organów). III. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła także: 1) obrazę przepisu art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy poprzez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów co do powodów zwolnienia skarżącej ze służby: rzekomego braku dyspozycyjności skarżącej i faktu, że jej nieobecności destabilizowały organizację służby w sposób szczególny (inny niż w przypadku każdej innej osoby korzystającej ze zwolnienia lekarskiego) oraz niezasadnego zaakceptowania swoistej "negatywnej prognozy obecności" skarżącej w przyszłości. Podnosząc ww. zarzuty skarżąca wniosła: 1. aby WSA w Warszawie na mocy przepisu art. 179a P.p.s.a. uchylił i rozpoznał sprawę merytorycznie (wnosząc jednocześnie w tym przypadku o pozytywne rozpatrzenie skargi, tj. jej uwzględnienie), 2. w przypadku braku zastosowania przepisu art. 179a P.p.s.a. przez WSA w Warszawie i w razie przekazania sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego – na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 3. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) na rzecz skarżącej na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie jej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz Szefa KAS kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Jako oczywiście nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej naruszenie prawa może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa (a nie jako "niewłaściwa kontrola administracji publicznej"). Podnosząc zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że stosując przepis sąd popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. strona skarżąca powinna nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Niestety ani treść wskazanego zarzutu, ani argumentacja podniesiona do niego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie spełniają powyższych wymagań. Niezależnie od powyższej konstatacji wskazać należy, że art. 1 P.p.s.a. definiuje pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygnięcie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd I instancji może zachodzić wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 P.p.s.a. określa zakres regulacji P.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Trudno także dociec, na czym może polegać naruszenie przepisu stanowiącego, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 2 P.p.s.a.), skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (a więc sąd administracyjny w rozumieniu tego przepisu) rozpoznał skargę skarżącej na decyzję Szefa KAS (a więc sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu tego przepisu). Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżąca w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd I instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Wreszcie uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08). Co więcej, Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjaśnić również należy, że w sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, ponieważ nie znajdował w sprawie zastosowania. Przedmiotem kontroli jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Ponadto przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Z tym dniem utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799). Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Przepisy wprowadzające i przejściowe zostały zawarte w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm. – zwanej dalej p.w. KAS). Wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno–Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego i następuje w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy czym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 276 ust. 1 i 2 p.w KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Krajowej Administracji Skarbowej. W konsekwencji jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja. Wobec tego organ nie miał obowiązku złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji służby. Ustawodawca umożliwił bowiem dostosowanie zasobów kadrowych do potrzeb kierowanych jednostek i realizowanych zadań. W świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS uznać należy, że Dyrektor IAS zobowiązany był, oceniając potrzeby kadrowe w perspektywie komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, uwzględnić kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono skarżącej propozycji, ponieważ jej brak doprowadził do wygaśnięcia jej dotychczasowego stosunku służbowego. Określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy – podlega kontroli, poprzez odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane, w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Przepis ten stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Przy czym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby. Wymagane jest wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł (możliwych do oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym), wedle których funkcjonariuszowi nie złożono propozycji w powiązaniu z jego indywidualną sytuacją. Na organie wydającym decyzję o zwolnieniu ze służby w KAS ciąży obowiązek wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem. Wbrew przekonaniu skarżącej organ w rozpoznawanej sprawie przesłanki takie przedstawił w sposób pozwalający na weryfikację wydanego rozstrzygnięcia. Analiza przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS skłania do wniosku, że kryteria oceny i weryfikacji przydatności w nowej formacji osób zatrudnionych stanowią element hipotezy, a nie dyspozycji normy prawnej. Niewątpliwie kryteria te kreują luz decyzyjny po stronie organu z uwagi na ich nieostrość. Jednakże jest to inny rodzaj luzu niż w typowej decyzji uznaniowej, wynika on bowiem z nieostrości kryteriów wygaśnięcia stosunku służby wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W doktrynie prawa od dawna odróżnia się odesłania i pojęcia nieostre od sfery uznania administracyjnego (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej (w) System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, t. 1, s. 298 i n.). Decyzje podjęte w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS wymagają właściwego uzasadnienia. Winny być one tak uargumentowane, aby w sposób przekonujący wskazywały wybór organu określonej konsekwencji prawnej ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola takich decyzji obejmuje zatem proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (art. 165 ust. 7 p.w. KAS). Skoro bowiem na podstawie przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej podmiot właściwy w zakresie zatrudnienia różnicował status zatrudnienia dotychczasowych pracowników/funkcjonariuszy w ten sposób, że części z nich przedstawił propozycje służby/pracy, a części nie, to chociażby z uwagi na zasady równości, niedyskryminacji i przejrzystości procedur należało wykazać, że w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS dokonano oceny przydatności osób zatrudnionych. Tym samym w uzasadnieniu decyzji organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego o złożeniu bądź nie propozycji służby/zatrudnienia przeprowadzono procedurę oceny osób zatrudnionych. Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę Sądu I instancji, że organ przedstawił powody, dla których zwolnił skarżącą ze służby w związku z przebiegiem dotychczasowej jej służby, cechującym się bardzo dużą absencją chorobową funkcjonariuszki, która wskazywała na brak oczekiwanej dyspozycyjności. Nieprzedstawienie zatem skarżącej do 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej znajduje oparcie w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W świetle regulacji zawartej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS organy orzekające w sprawie, dokonując oceny potrzeb kadrowych, uwzględniły kryteria określone w ww. przepisie. Uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji zawiera analizę spełnienia ustawowych przesłanek, z powodu których skarżącej nie została przedstawiona propozycja pracy/służby. Przebieg dotychczasowej służby skarżącej cechował się dużą absencją. W latach 2005-2017 często przebywała na zwolnieniach lekarskich (ilość dni przebywania na zwolnieniu lekarskim w poszczególnych latach służby skarżącej została wskazana na str. 3. uzasadnienia). Długotrwała nieobecność w służbie skarżącej niekorzystnie wpływała na organizację pracy komórek, w których pełniła służbę, ponieważ komplikowała właściwe planowanie służby na następne miesiące, gdyż funkcjonariusz nie dawał gwarancji co do swojej dyspozycyjności. Dlatego też Dyrektor IAS decydując o złożeniu propozycji pracy/służby musiał kierować się dobrem Krajowej Administracji Skarbowej oraz skutecznością postawionych przez nią zadań. Wobec wskazanej wyżej absencji na służbie zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, że pozostawienie skarżącej w strukturach KAS nie pozwoli na właściwą organizację pracy podległych im komórek organizacyjnych. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej skarżącej na funkcjonowanie Krajowej Administracji Skarbowej i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast sytuacja innych funkcjonariuszy, na którą powołuje się skarżąca, nawet jeśli absencja w służbie tychże osób była większa aniżeli skarżącej. Każdy przypadek bowiem badany jest indywidualnie, a przebieg służby nie jest jedynym kryterium warunkującym przedłożenie bądź nie propozycji nowych warunków zatrudnienia. Jedynie na marginesie, w kontekście zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS należy wyjaśnić, że organ ma możliwość fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby w sytuacji zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, o czym traktuje art. 180 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS. Skarżąca w treści skargi nie wskazała naruszenia, którego konkretnie przepisu upatruje się w zaskarżonym wyroku, co ma znaczenie, ponieważ oba przepisy zawierają po kilka jednostek redakcyjnych, stąd nie sposób odkodować jej rzeczywistej intencji, co dodatkowo czyni powyższy zarzut chybionym. Poza tym, podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby w warunkach art. 179 i 180 ustawy o KAS stanowią zupełnie odmienne przesłanki zwolnienia ze służby, aniżeli sytuacja wynikająca z przepisów p.w. KAS. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).