III OSK 126/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1814/22 odrzucającego skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na akt Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego – Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami w przedmiocie wykazu prowadzących instalację, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji za 2020 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 25 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: spółka) na akt Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego - Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami w przedmiocie wykazu prowadzących instalację, którzy nie dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji za 2020 r. W ocenie Sądu I instancji skarga jest niedopuszczalna. Zaskarżony akt nie stanowi bowiem aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wykaz sporządzony na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z 15 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1092 ze zm. – dalej: ustawa) nie ma charakteru indywidualnego oraz publicznoprawnego. Z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że wykaz ma charakter wewnętrzny i jest przekazywany organom Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 94 ust. 3 ustawy), a także ministrowi właściwemu do spraw klimatu. Wykaz podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw klimatu, jednak żadne przepisy nie nakazują organowi przesłania informacji o umieszczeniu danego podmiotu prowadzącego instalację w wykazie. Sporządzenie wykazu nie wpływa bezpośrednio na prawa lub obowiązki podmiotu, który został umieszczony w wykazie. Ma jedynie znaczenie informacyjne dla organów Inspekcji Ochrony Środowiska i ministra właściwego do spraw klimatu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ została wniesiona z uchybieniem terminu z art. 53 § 2 p.p.s.a. Przyjęcie, tak jak tego oczekuje spółka, że wykaz stanowi akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. oznacza, że skargę należało wnieść w terminie 30 dni od dnia, kiedy spółka dowiedziała się o umieszczeniu jej w wykazie. Skarga został wniesiona 28 lipca 2022 r., tj. z uchybieniem ww. terminu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła spółka. Spółka podniosła naruszenie następujących przepisów. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że wykaz operatorów instalacji, którzy nie dokonali rozliczenia wielkości emisji za 2020 r., wydany na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Po drugie, błędne niezastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. polegające na braku uchylenia zaskarżonego aktu. Po trzecie, niewłaściwe zastosowane art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi na dwóch wzajemnie wykluczających się podstawach prawnych w związku z błędnym niezastosowaniem art. 146 § 1 p.p.s.a. Po czwarte, błędną wykładnię art. 53 § 2 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że termin do wniesienia skargi biegnie od dnia doręczenia tego wykazu w przypadku, gdy wykaz nie jest doręczany i termin do wniesienia skargi biegnie od momentu powzięcia przez stronę o treści wykazu. W ocenie spółki, skarga została wniesiona w terminie w związku z błędnym niezastosowaniem art. 146 § 1 p.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ponadto spółka wniosła o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnym o treści: a) "Czy zgodny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE i wydanymi na jej podstawie aktami nieustawodawczymi, jest przepis prawa krajowego, który umożliwia organowi państwa członkowskiego UE nałożenie kary przewidzianej przez art. 16 ust 3 Dyrektywy ETS na podstawie aktu wydanego, w ramach krajowej procedury, która przewiduje niższy standard ochrony praw jednostki niż w przypadku podobnych spraw dotyczących nałożenia na jednostkę kary administracyjnej zgodnie z prawem krajowym?" i b) "Czy zgodne z prawem Unii Europejskiej, w szczególności dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE i wydanymi na jej podstawie aktami nieustawodawczymi oraz Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej są przepisy krajowe, które przewidują sporządzenie wykazu podmiotów, które nie umorzyły wystraczającej liczby uprawnień do emisji, który następnie nie podlega kontroli sądowej?" Spółka wniosła także o zawieszenie niniejszego postępowania ze względu na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy - Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz obciążenie spółki kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Po pierwsze, zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek spółki o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Po drugie, w świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które z zarzutów są zarzutami naruszenia prawa materialnego, a które zarzutami naruszenia prawa procesowego. Po trzecie, zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest w ramach skargi kasacyjnej kwestionowane, że zaskarżone pismo nie mieści się w żadnej kategorii form działania organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i pkt 4a-7 p.p.s.a. Natomiast w ramach zarzutów kasacyjnych spółka zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że akty i czynności o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 r., nr 2, str. 16). Zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy, krajowy ośrodek sporządza wykazy prowadzących instalacje lub operatorów statków powietrznych, którzy w terminie, o którym mowa w art. 92 ust. 1 lub 5 ustawy, nie dokonali rozliczenia wielkości emisji. Krajowy ośrodek przekazuje wykazy, o których mowa w art. 94 ust. 1 ust. 1, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska w terminie do dnia 15 maja każdego roku oraz w terminie 7 dni po każdej aktualizacji wykazu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 96 ust. 1 i 2 ustawy, krajowy ośrodek przekazuje ministrowi właściwemu do spraw klimatu wykaz, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy, w terminie do dnia 15 maja każdego roku, a minister właściwy do spraw klimatu ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego tego ministra wykaz, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zatem orzekł, że zaskarżony "akt" nie rozstrzyga władczo o obowiązkach lub uprawnieniach wynikających z przepisów prawa, ponieważ ma charakter wewnętrzny i nie jest skierowany do indywidualnego podmiotu. Powyższe oznacza, że nie można zaskarżonego pisma zakwalifikować jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza na tej podstawie kognicję wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Zarzuty podnoszące naruszenie powołanych przepisów nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Po czwarte, zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ norma z art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do czego w tej sprawie nie doszło z uwagi na niedopuszczalność skargi. Przepis ten mógłby stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego w przypadku oddalenia, a nie odrzucenia skargi, a dodatkowo zarzut ten jako podnoszący naruszenie normy o charakterze "wynikowym" a więc określającej jedynie sposób rozstrzygnięcia, powinien zostać powiązany z zarzutem naruszenia stosownych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Po piąte, zarzut podnoszący naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ nie można jednocześnie odrzucić skargi jako niedopuszczalnej oraz wniesionej z uchybieniem terminu. Sąd I instancji orzekając, że skarga jest niedopuszczalna nie miał obowiązku oceny czy skarga ta została wniesiona w terminie. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ zaskarżone postanowienie pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. Po szóste, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru absolutnego i jej granice wyznaczone są zakresem kognicji z art. 3 p.p.s.a. Wyłączenie z zakresu orzekania sądów administracyjnych pewnej kategorii aktów o charakterze wewnętrznym i generalnym nie oznacza naruszenia przepisów regulujących funkcjonowanie Unii Europejskiej. Z kolei administracyjne kary pieniężne mogące ewentualnie stanowić skutek wpisu do wykazu z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy nie były przedmiotem tej sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.