III OSK 1243/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1567/18 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania należności pieniężnych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1567/18 oddalił skargę R. Z. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] maja 2018 r., nr [...]w przedmiocie przyznania należności pieniężnych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w rezerwie kadrowej Ministra Obrony Narodowej i wykonywał zadania służbowe w [...]. Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] zwolnił skarżącego z [...] marca 2018 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Dowódca Garnizonu [...] decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], na mocy art. 104 § 1 k.p.a., art. 83 ust. 2 pkt 2, art. 87, art. 94 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 95 pkt 2, 3 i 5, art. 97 oraz art. 96 ust. 10 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 173, z późn. zm.), § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie przyznawania żołnierzom zawodowym dodatkowego uposażenia rocznego (Dz. U. z 2014 r. poz. 355) oraz § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 marca 2014 r. w sprawie gratyfikacji urlopowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 411), przyznał skarżącemu należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Wskazał, że podstawą obliczenia wysokości odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowego uposażenia rocznego za 2018 r. stanowiło uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne w ostatnim dniu pełnienia służby, które składało się z następujących składników: uposażenia zasadniczego z grupy [...]w wysokości [...]zł, dodatku za długoletnią służbę wojskową: [...] zł oraz dodatku służbowego: [...]zł. Minister Obrony Narodowej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy"), nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 268a k.p.a. w zw. z pkt 2 ppkt 3 upoważnienia nr 28/MON Ministra Obrony Narodowej z 1 marca 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Garnizonu [...] z [...] marca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego, Dowódca Garnizonu [...] w decyzji z [...] marca 2018 r., właściwie obliczył wysokość uposażenia zasadniczego, przyznając dodatek służbowy z tytułu zajmowania stanowiska lekarza lub lekarza dentysty w ostatnim miesiącu służby wojskowej. Do wysokości uposażenia został też prawidłowo doliczony dodatek za długoletnią służbę. Minister wyjaśnił także, że żołnierze zawodowi w latach 1997-2007 nie otrzymywali dodatku funkcyjnego, a wypłacany skarżącemu dodatek za pełnienie obowiązków kierownika [...] Akademii [...] w [...] był wypłacany poza systemem uposażeń żołnierzy zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. Z. zakwestionował decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] maja 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, organy wojskowe przyjęły właściwą kwotę uposażenia stanowiącego podstawę obliczenia niektórych należności z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Żołnierze zawodowi w latach 1997-2007 nie otrzymywali dodatku funkcyjnego, a przyznany skarżącemu dodatek za pełnienie obowiązków kierownika [...]Akademii [...] w [...] był wypłacany poza systemem uposażeń żołnierzy zawodowych i już z tego powodu nie mógł zostać przyznany w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej i uwzględniony przy naliczeniu należności związanych z zakończeniem pełnienia służby wojskowej. Zdaniem Sądu, organy wojskowe prawidłowo uznały, że dodatek funkcyjny nie mógł zostać przyznany skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 80 ust. 5f ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i tym samym kwota wypłacanego dodatku funkcyjnego nie mogła być uwzględniona w uposażeniu stanowiącym podstawę wymiaru należności przysługujących skarżącemu z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oraz w uposażeniu stanowiącym podstawę obliczenia emerytury wojskowej. Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2019 r., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 7 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie służby wojskowej oraz uposażenia żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w jednostkach organizacyjnych poza resortem obrony narodowej, poprzez jego niezastosowanie do sytuacji, w której znalazł się skarżący i nieuwzględnienie dodatku otrzymywanego podczas pełnienia służby poza resortem obrony narodowej z tytułu pełnienia funkcji zastępcy kierownika oraz pełnienia obowiązków kierownika w [...]Akademii [...], podczas gdy wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi, tym samym zwiększając należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 33 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, poprzez jego niezastosowanie, w odniesieniu do otrzymywanego dodatku nie zostały uwzględnione jego cechy jako dodatku specjalnego, a wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi, tym samym zwiększając należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o przyjęcie skargi do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wynagrodzenie otrzymywane z [...], zawiera elementy dodatku specjalnego. Zgodnie z § 33 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, żołnierzowi wyznaczonemu na stanowisko służbowe w jednostce organizacyjnej poza resortem obrony narodowej przysługuje dodatek z tytułu pełnienia funkcji kierownika jednostki organizacyjnej instytucji cywilnej, do której został wyznaczony. W okolicznościach przedmiotowej sprawy na tej podstawie skarżącemu przysługiwał dodatek z tytułu pełnienia funkcji kierownika i zastępcy kierownika [...]Akademii [...] w [...]. W związku z tym określenie przez skarżącego niewliczonego dodatku, jako funkcyjnego nie może rodzić dla niego negatywnych konsekwencji. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W odpowiedzi na wezwanie, organ w piśmie procesowym z [...] października 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący w piśmie procesowym z [...] października 2021 r. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie poinformował, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu - niezależnie od powyższych granic - nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Ich istota sprowadza się do wytknięcia organowi, że nie zastosował przepisów podanych w skardze kasacyjnej, z których, w ocenie kasatora, można wyprowadzić obowiązek organu uwzględnienia w podstawie wyliczenia należności pieniężnej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej także dodatku funkcyjnego otrzymywanego przez skarżącego za pełnienie obowiązków Kierownika Studium Medycyny Katastrof Akademii Medycznej w Warszawie. Ogólne reguły nakazują przedmiotowe żądanie, co do zasady, rozpoznać na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Stosownie do art. 80 ust. 5f ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przyznaniu (odtworzeniu) w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej podlega jedynie dodatek specjalny i dodatek służbowy. Ten ostatni został uwzględniony w ww. podstawie wyliczenia należności pieniężnej przysługującej skarżącemu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy dodatek specjalny to dodatek za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Taka charakterystyka tego dodatku została wprowadzona rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Natomiast po myśli § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. dodatek specjalny był innym rodzajem dodatku niż dodatek za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby. Dodatek ten przysługiwał każdemu żołnierzowi i stanowił element uposażenia każdego żołnierza bez względu na jakiekolwiek inne okoliczności. Różna była tylko jego wysokość przyznawana wyszczególnionym kategoriom żołnierzy (określone stanowisko służbowe (dowódcze)). Jak wskazał NSA w orzeczeniu z 8 września 2015 r. (I OSK 2794/13) nie jest to konkluzja unikatowa, gdyż z urzędu wiadomym jest, że uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z różnych elementów, są oni uprawnieni do szeregu dodatków i świadczeń, które na przestrzeni czasowej ulegają modyfikacjom. Dodatek ten nie odpowiada zatem dodatkowi specjalnemu wynikającemu z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Zgodnie z § 4 rozporządzenia dodatek specjalny przysługuje żołnierzowi zawodowemu za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby. Tylko taki dodatek może być, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, przywrócony w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej. Niezasadny jest zatem zarzut niezastosowania § 33 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r., w myśl którego przepisy § 31 ust. 1 i 3-5 stosuje się odpowiednio do żołnierza zawodowego wyznaczonego na stanowisko służbowe w jednostce organizacyjnej poza resortem obrony narodowej. Przez stanowisko dowódcy jednostki wojskowej, o której mowa w § 31 ust. 1 pkt 4 lit. a) i pkt 6 lit. a), rozumie się stanowisko służbowe dyrektora, prezesa, kierownika, szefa lub naczelnika instytucji cywilnej oraz wyodrębnionej jednostki organizacyjnej podległej lub nadzorowanej przez tę instytucję. Uznanie, że dodatek funkcyjny otrzymywany przez skarżącego odpowiada dodatkowi specjalnemu określonemu przepisami powyższego rozporządzenia, nie pozwoliłoby na przywrócenie tego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej przez skarżącego. Nie jest bowiem istotna nazwa dodatku, ale jego zawartość treściowa. Skoro dodatek specjalny przewidziany przepisami rozporządzenia z 10 października 2000 r. nie jest równoważny obecnemu dodatkowi specjalnemu, to nie mają do niego zastosowania regulacje ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (art. 80 ust. 5f), jak i rozporządzenia MON z dnia 28 grudnia 2016 r. W rozpoznawanej sprawie nie znajdował również zastosowania przepis § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października 1997 r. w sprawie służby wojskowej oraz uposażenia żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe w jednostkach organizacyjnych poza resortem obrony narodowej, zgodnie z którym w razie uwzględnienia wniosku, o którym mowa w § 5 ust. 2, Minister Obrony Narodowej zalicza - do celów związanych z pełnieniem zawodowej służby wojskowej oraz obliczania uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych - stanowiska służbowe, określone we wniosku, do odpowiednich grup uposażenia żołnierzy oraz ustala etatowe stopnie wojskowe, do których zaszeregowuje te stanowiska, stosownie do równorzędnych lub odpowiednich stanowisk służbowych występujących w etatach jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej. Formułując zarzut naruszenia powyższego przepisu skarżący kasacyjnie nie podał, jakie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie winien znaleźć ten przepis, jakie uprawnienia dla skarżącego z tego przepisu wynikają. Przepis ten stanowi element procedury obsadzania żołnierzy zawodowych na stanowiskach służbowych w jednostkach cywilnych (jednostkach organizacyjnych poza resortem obrony narodowej). Ma charakter techniczny i jest skierowany do Ministra Obrony Narodowej, który po uwzględnieniu wniosku o skierowanie żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe w instytucji cywilnej, musi zaszeregować stanowisko, na które został skierowany dany żołnierz, do odpowiedniej grupy uposażenia żołnierzy oraz ustalić etatowe stopnie wojskowe, do których zaszeregowuje to stanowisko. Inaczej mówiąc Minister określa wobec żołnierza obejmującego stanowisko w instytucji cywilnej zasady związane m.in. z uposażeniem wynikające z pragmatyk służbowych. Ten element podejmowania przez żołnierza służby w instytucji cywilnej nie jest zagadnieniem rozważanym w przedmiotowej sprawie, wobec czego przywołany jako naruszony przepis nieobowiązującego od 1 lipca 2004 r. rozporządzenia (utraciło moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) nie znajdował w niej zastosowania. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.