III OSK 1227/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Torunia od części pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1007/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu na uchwałę Rada Miasta Torunia z dnia 12 maja 2016 r. nr 300/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1007/21 w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonej uchwały "12 maja 2021 r." wpisuje datę "12 maja 2016 r.", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego Toruń Centrum-Zachód w Toruniu, stwierdził nieważność § 20 i § 21 uchwały Rady Miasta Torunia z 12 maja 2016 r. nr 300/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (pkt 1 wyroku) praz oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016 r., poz. 250, dalej: u.c.p.g.). Zgodnie z § 20 uchwały, właściciel nieruchomości posiadający psa rasy uznanej za agresywną lub psy obronne obowiązany jest do wywieszenia tablic ostrzegawczych na bramach ogrodzenia nieruchomości informujących o obecności psa. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważniły radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis ten należy interpretować w związku z art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g. z którego wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W związku z powyższym § 20 regulaminu wskazując obowiązki właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej przekracza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 21 uchwały, posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo na kagańcu. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu nie dotyczy tych zwierząt, którym założenie kagańca jest niemożliwe ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii. W ocenie Sądu I instancji, powyższy przepis wprowadza bezwzględny nakaz nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne. Generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku psów agresywnych - w kagańcu, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, ponieważ regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałej części, ponieważ stwierdzone uchybienia w zakresie § 20 i § 21 uchwały, nie uzasadniały stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Toruń, zaskarżając wyrok w części stwierdzenia nieważności § 21 uchwały. Miasto Toruń zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przyjęcie, że wprowadzenie przez radę gminy (miasta) w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązującym w gminie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, nieprzewidującego wyjątku od ustanowionego obowiązku oraz dodatkowego nakazu wyprowadzania psa agresywnego w kagańcu, z ograniczeniem dotyczącym zwierząt, którym założenie kagańca nie jest możliwe ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzonego zaświadczeniem lekarza weterynarii, wykracza poza zakres kompetencji przyznanych art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Miasto Toruń wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 21 uchwały oraz rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 21 uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto Miasto Toruń wniosło o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyło, że nie zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zarzut kasacyjny został nieprawidłowo sformułowany. Miasto Toruń zarzuciło bowiem naruszenie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który dzieli się na liczne jednostki redakcyjne, w tym punkty i litery. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto Toruń powołało się na art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który stanowi, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (zwany z woli ustawodawcy "regulaminem") określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, w oparciu o niejednolite (zdaniem Miasta Toruń) orzecznictwo sądów administracyjnych. Argumentacja ta nie zasługuje jednak na uwzględnienie, przy czym podkreślenia wymaga, że o ile wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych w podobnych sprawach są często powołane w celu wsparcia wykładni przepisów dokonywanej w danej sprawie, o tyle należy pamiętać, że obowiązujący w Polsce system prawny nie jest (w przeciwieństwie do systemu anglosaskiego) systemem opartym na precedensie sądowym, a orzeczenia wydane w innych, nawet podobnych sprawach, nie mają rozstrzygającego znaczenia. Z tego też powodu każda sprawa powinna być rozstrzygana indywidualnie, z uwzględnieniem jej konkretnych uwarunkowań faktycznych i prawnych. Dotyczy to również spraw ze skarg na będące aktami prawa miejscowego regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach, w zakresie, w jakim akty te regulują obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Analiza orzecznictwa w tym zakresie wskazuje, że nie jest ono jednolite, ale ta rozbieżność nie tyle wynika z odmiennej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ale raczej z różnej treści poszczególnych uchwał. Nie jest też tak, że orzecznictwo sądów administracyjnych w pełni aprobuje lub w pełni odrzuca możliwość przyjęcia generalnego nakazu prowadzenia psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne, również w kagańcach. Natomiast niewątpliwie w orzecznictwie podkreśla się dwie kwestie i te ogólne zasady wykładni przepisów regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach znajdują zastosowanie również w tej sprawie. Po pierwsze, przepis prawa miejscowego powinien w sposób precyzyjny określać obowiązki wynikające z regulaminu, tak aby adresaci zawartej w nim normy prawnej mogli jednoznacznie ustalić treść konkretnego, nałożonego na nich obowiązku. Zgodnie z § 21 uchwały: "Posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu nie dotyczy tych zwierząt, którym założenie kagańca niemożliwe jest ze względu na budowę ciała lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii." Nie ulega wątpliwości, że przepis ten powinien być intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. W konsekwencji określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności (zob. wyroki NSA z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 5710/21, z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4798/21). Sąd I instancji powołał się na ten kierunek wykładni stwierdzając nieważność § 20 uchwały, ale dotyczy to w istocie również § 21 uchwały, z którego również w żadnej mierze nie wynika, że dotyczy wyłącznie wyprowadzania psów w miejscach publicznych. Ponadto, uchwałodawca posłużył się nieostrym i niezdefiniowanym pojęciem "psów agresywnych", co nie jest przecież synonimem "psów rasy uznawanych za agresywne". Już tylko ten brak precyzji § 21 uchwały przesądzał o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu. Po drugie, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12 oraz z 26 marca 2025 r., III OSK 5301/21). Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, co wynika wprost z art. 31 § 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Nie zawsze jest to także możliwe, z uwagi na konkretne indywidualne uwarunkowania danego zwierzęcia lub właściciela. Ponadto, z art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd I instancji prawidłowo także zaznaczył, że z art. 77 § 1 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) wynika jedynie obowiązek dla właściciela psa sprawowania nad nim kontroli podczas wyprowadzania. Obie te normy miały tę samą treść normatywną zarówno w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, jak i wydania zaskarżonego wyroku (zmianie uległ tylko wymiar kary przewidziany w art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń). Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych, ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) może zatem prowadzić do przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Nie ulega wątpliwości, na co już wyżej wskazano, że przepisy zaskarżonej uchwały nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 21 uchwały generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy. Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r. III OSK 6723/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym powołanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa, z którego wynika, że celem wprowadzenia tego rodzaju przepisów jest również zapewnienie bezpieczeństwa innych użytkowników miejsc publicznie dostępnych. Między stanowiskiem zaprezentowanym w tych orzeczeniach, a stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, nie ma jednak sprzeczności. Nie chodzi bowiem o brak możliwości wprowadzenia generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, ale o brak precyzyjnie uregulowanych wyjątków od tej generalnej zasady, który to brak, jak już wyżej wskazano, może prowadzić z jednej strony do działań niehumanitarnych, a z drugiej do przyjęcia w regulaminie regulacji idącej dalej niż regulacje ustawowe, np. Kodeksu wykroczeń lub ustawy o ochronie zwierząt. Nie ulega przecież wątpliwości, że przepisy regulaminu czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r., III OSK 5710/21 oraz wyrok NSA z 19 października 2024 r., III OSK 4429/21). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu oczywistej omyłki w dacie zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a.