III OSK 1208/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 303/25 w sprawie ze sprzeciwu S. sp. z o.o. w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 7 stycznia 2025 r., nr 408.181/G-2/XV/24 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 marca 2025 r., II SA/Bk 303/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił sprzeciw S. sp. z o.o. w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 7 stycznia 2025 r., nr 408.181/G-2/XV/24, w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 15 listopada 2024 r. Prezydent Miasta Białegostoku, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej; "ustawa o odpadach"), nr DGK-II.6236.3.2024, nakazał posiadaczowi odpadów – S. sp. z o.o. z siedzibą w W. usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] obręb [...] – [...]. Organ I instancji stwierdził, że zebrany materiał dowodowy wskazuje na duży stopień skomplikowania sprawy, który uniemożliwia w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości, wskazanie jednego odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami na przedmiotowej działce. Brak jednoznacznych, niebudzących wątpliwości dowodów wskazujących, że spółka "C." bądź jakakolwiek inna zamieszana w sprawę spółka jest posiadaczem odpadów obligował organ do przyjęcia zasady domniemania i uznania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, tj. skarżąca spółka. Decyzją z 7 stycznia 2025 r., nr 408.181/G-2/XV/24, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 803; dalej: "k.p.a."), uchyliło w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że okolicznością bezsporną w sprawie niniejszej jest, że nieruchomości o nr [...] nie są objęte żadną decyzją powalającą na legalne gromadzenie tam odpadów (zbierania czy przetwarzania odpadów), zaś przedmiotowe działki nie są miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Faktem jest też znaczny stopień skomplikowania sprawy i konieczność analizy wielu okoliczności faktycznych. W ocenie Kolegium organ I instancji nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego, nie dokonał analizy całości już zgromadzonego materiału i nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wszelkich istotnych w sprawie okoliczności - czym naruszono art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim uzasadnienie decyzji nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, w jakim okresie odpady gromadzone były na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji z jednej strony przytoczył treść postanowienia Prokuratury Okręgowej w Białymstoku z 19 stycznia 2024 r. w którym czas składowania odpadów obejmuje okres od sierpnia 2015 r. do 7 lutego 2020 r. Z drugiej strony powołał się na opinię opracowaną zgodnie z postanowieniem Komendanta Miejskiej Policji w Białymstoku z 20 września 2021 r., która dotyczyła składowania odpadów w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 7 lutego 2020 r. Kolegium stwierdziło, że te postępowania dotyczyły różnych okresów, a organ nie zgromadził na tę okoliczność samodzielnie żadnego materiału dowodowego, ani też nie dokonał samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Nie odniesiono się do tego, czy okoliczność tę da się jednoznacznie ustalić, a jeśli tak, to na jakiej podstawie. Zdaniem Kolegium jest to na tyle istotne, że w zależność od tego, w jakim okresie odpady były na nieruchomości gromadzone i czy jest możliwe ustalenie takich dat, odpowiedzialność za usunięcie odpadów może ponosić określony podmiot. Jeśli nie jest możliwe ustalenie dat gromadzenia odpadów, to z jednej strony uniemożliwiłoby to obalenie domniemania, odnoszącego się do odpowiedzialności za odpad władającego gruntem, z drugiej jednak każe zadać pytanie o to na jakiej podstawie daty te ustaliła Prokuratura i Policja. Kolegium podniosło przy tym, że sama spółka w toku postępowania wyjaśniała, że nigdy nie prowadziła działalności dotyczącej zbierania i przetwarzania odpadów na przedmiotowych działkach, a jedynie prowadziła działalność w zakresie dzierżawy tej nieruchomości. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "(...) Pan J. S., ówczesny prezes zarządu R. i udziałowiec spółki, zeznał na rozprawie w Sądzie Rejonowym w Białymstoku w dniu 27 sierpnia 2024 r., że w tamtych latach kierował też grupą kapitałową, w skład której wchodziło około 10 spółek, w tym spółki S., R., czy C. Zeznał też, że m.in. podpisał umowę na wynajem przedmiotowego placu na magazynowanie odpadów z budowy dróg, czyli piachu, jakiegoś gruzy. Ta umowa była między spółką R. albo S., a T.". Przytaczany fragment uzasadnienia decyzji zawiera sfomułowanie "ówczesny", ale ponownie nie jest jednoznacznie stwierdzone, do jakiego okresu odnoszą się ustalenia organu I instancji. Jednocześnie przywołane okoliczności wskazują, że przedmiotowa nieruchomość przekazywana była na podstawie umów w gospodarowanie innym podmiotom (wynajem, dzierżawa). Organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego mogącego wskazywać na to, jaki podmiot posiadał tytuł prawny do nieruchomości w okresie, w którym odpady mogły być gromadzone na terenie działek o nr geod. [...]. Zdaniem Kolegium w tym celu niezbędne może okazać się wezwanie uczestników postępowania do przedłożenia ewentualnych umów najmu, czy dzierżawy nieruchomości i na tej podstawie ustalenie posiadacza odpadów - o ile możliwe będzie jednoznaczne ustalenie okresów gromadzenia odpadów. Zdaniem Kolegium również inne poczynione przez organ I instancji ustalania i ich analiza w uzasadnieniu decyzji mogą budzić wątpliwości. Kolegium zarzuciło, że z jednej strony organ I instancji, za postanowieniem Prokuratury, stwierdził że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że odpowiedzialność za zakopanie odpadów na działkach o numerze geodezyjnym [...] należy przypisać J.S. i L.M. oraz udzielającym im pomocy w tym zakresie braciom M.A. i S.A. By jednocześnie w konkluzji uzasadniania decyzji wywieść, że zebrany materiał dowodowy wskazuje na duży stopień skomplikowania sprawy, który uniemożliwia w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości, wskazanie jednego odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami na przedmiotowej działce. Kolegium stwierdziło, że o ile jak najbardziej organ I instancji ma prawo do ustalenia samodzielnych wniosków na podstawie ustaleń Prokuratury, ale naruszeniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) jest sytuacja, w której w zasadzie bez żadnej analizy organ ten z jednej strony uznaje materiał dowodowy zgormadzony w postępowaniu karnym, z drugiej wywodzi wnioski wprost sprzeczne z ustaleniami Prokuratury. O tym, że odpowiedniość za usunięcie odpadów ponosić będzie skarżąca (jako właściciel nieruchomości), nie może świadczyć sam fakt braku możliwości skontaktowania się w sprawie z A.M. Zdaniem Kolegium powyższe czyni, co do zasady, uzasadnionymi zarzuty spółki w zakresie naruszenia zarówno norm prawa materialnego, jak i procesowego. Nie zgodzono się jedynie z zarzutem nieprecyzyjnego sformułowania zakresu obowiązku usunięcia odpadów i stwierdzono, że wystarczająco jasne i precyzyjne są obowiązki wskazujące na zlecenie odebrania odpadów uprawnionemu podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie na transport odpadów oraz zlecenie wykonania obowiązku zagospodarowania odpadów podmiotowi, który posiada zezwolenie właściwego organu na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, mając na uwadze przekazanie odpadów, uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano przede wszystkim podjąć działania w kierunku prawidłowego ustalenia, w jakim okresie odpady były gromadzone na nieruchomości i kto będzie uznany za posiadacza odpadów oraz ustalenie w jakim okresie obowiązywały ewentualne umowy dzierżawy (najmu) nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, spełniona została przesłanka określona w art. 138 § 2 k.p.a. skutkująca uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła skarżąca spółka. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając sprzeciw, sąd I instancji wskazał, że organ I instancji we własnym zakresie przeprowadził dwukrotnie oględziny nieruchomości 5 maja 2022 r. i 10 stycznia 2024 r. Po uzyskaniu informacji od skarżącej spółki w piśmie z 25 maja 2022 r., że posiadaczem odpadów jest "C." sp. z o.o. podjął próbę uzyskania wyjaśnień od Prezesa Zarządu tej spółki – A.M. (wezwania z 8 czerwca 2022 r.; 12 lipca 202 r.; 26 sierpnia 2022 r.). W odpowiedzi na ostatnie wezwanie do organu wpłynęły 2 pisma datowane na 8 września 2022 r. Pierwsze pismo, które wpłynęło 14 września 2022 r. wysłane z O. – co potwierdza pieczęć pocztowa, nie było podpisane. Z kolei drugie pismo, które wpłynęło do organu 26 września 2022 r. wysłane z W. – co potwierdza pieczęć pocztowa, zostało opatrzone niezbyt czytelnym podpisem "M.", lecz bez żadnych pieczęci firmowych. W treści odpowiedzi wskazano, że na przedmiotowych działkach przy ul. [...] odpady mogły zostać zakopane przez "C." sp. z o.o. w nieokreślonym terminie podczas wyrównywania powierzchni terenu. W związku z licznymi wątpliwościami, które pojawiły się na skutek nieodbierania korespondencji przez spółkę C. w upadłości likwidacyjnej, braku możliwości skontaktowania się z A.M., pisma spółki ze wskazaniem zmiany adresu do korespondencji na adres tożsamy z adresem skarżącej spółki oraz przede wszystkim z podejrzeniem braku wiarygodności podpisu, organ 2 lutego 2023 r. oraz pismem ponaglającym z 27 września 2023 r. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej o sprawdzenie wiarygodności podpisu. W odpowiedzi w piśmie z 5 października 2023 r. Prokuratura Okręgowa poinformowała, że prowadzi śledztwo w przedmiotowej sprawie, jednak jak dotąd nie udało się wykonać czynności procesowej z udziałem A.M., z uwagi na to, że nie jest znane jego miejsce pobytu. Sąd zwrócił uwagę, że w pozostałym zakresie postępowanie wyjaśniające bazuje na materiale dowodowym pochodzącym z Prokuratury Okręgowej w Białymstoku w sprawie prowadzonej pod sygn. akt 3001-1.Ds.115.2023, w której postanowieniem z 29 grudnia 2023 r. umorzono śledztwo w sprawie o czyn z art. 183 § 1 k.k. z powodu niewykrycia osób współdziałających z L.M. i J.S. oraz S.A. i M.A. w okresie od sierpnia 2015 r. do 7 lutego 2020 r. w składowaniu odpadów na działkach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Z postanowienia wynika również, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że odpowiedzialność za zakopanie odpadów na ww. działkach należy przypisać J.S. i L.M. oraz udzielającym im pomocy w tym zakresie braciom M.A. i S.A. Skala przedsięwzięcia pozwala przy tym domniemywać, że udział w tym zdarzeniu mogły brać także inne osoby. Prokuratura wskazała, że odnośnie ww. osób zostanie sporządzony akt oskarżenia w sprawie PO I Ds.51.2020. Sąd zauważył, że do akt sprawy dołączono także dokumentację fotograficzną wybranych akt ze sprawy karnej III K 61/24. Dokumentacja ta to przede wszystkim: opinia opracowana zgodnie z postanowieniem Komendy Miejskiej Policji w Białymstoku z 20 września 2021 r., w której stwierdzono, że w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 7 lutego 2020 r. gospodarowanie odpadami odbywało się wbrew przepisom; protokoły przesłuchania świadków: B.G., R.T., M.B, N.S., M.K. oraz L.M, a także protokół z rozprawy z 27 sierpnia 2024 r., na której zeznawał J.S. – ówczesny prezes skarżącej spółki. Z zeznań tych wynika, że w tamtych latach kierował on grupą kapitałową, w skład której wchodziło około 10 spółek, w tym spółki S., R. czy C. Nadto zeznał, że podpisał umowę na wynajem przedmiotowego placu na magazynowanie odpadów z budowy dróg, czyli piach, jakieś gruzy. Ta umowa była między spółką R. albo S. a T. W oparciu o tak zgormadzony materiał dowodowy organ I instancji stwierdził, że stopień skomplikowania sprawy jest duży i uniemożliwia w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości, wskazanie jednego odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami na przedmiotowych działkach. Stwierdzono, że zeznania świadków jednoznacznie nie wskazują na wyłączną odpowiedzialność spółki "C.", a sprawę dodatkowo komplikuje niepewna wiarygodność pisma z 8 września 2022 r. W związku z tym organ obowiązany był zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przyjąć zasadę domniemania i uznać, że posiadaczem odpadów jest skarżąca spółka – czyli właściciel nieruchomości. W ocenie sądu I instancji w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium w sprawie nie został wyjaśniony należycie element istotny dla przesądzenia zasadniczej kwestii, a dotyczącej zobowiązania skarżącej spółki, jako właściciela nieruchomości, do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. W ocenie Kolegium istnieje możliwość obalenia domniemania prawnego przyjętego przez organ I instancji poprzez podjęcie przez ten organ próby samodzielnego ustalenia w jakim okresie odpady były gromadzone na przedmiotowej nieruchomości. A w następnej kolejności, z uwagi na twierdzenie skarżącej spółki, że nigdy nie prowadziła działalności dotyczącej zbierania i przetwarzania odpadów na przedmiotowych działkach, a jedynie prowadzi działalność w zakresie dzierżawy tej nieruchomości, ustalenie na podstawie tych umów jaki podmiot posiadał tytuł prawny do tych działek w okresie gromadzenia odpadów. Sąd stwierdził, że decyzja ta jest decyzją korzystną dla skarżącej spółki, albowiem istotnie pomimo skomplikowanego charakteru sprawy, a w szczególności powiązań personalno-strukturalnych, nakazuje organowi I instancji podjęcie próby obalenia przyjętego domniemania związanego z odpowiedzialnością spółki. Zdaniem sądu na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko skarżącej spółki, zgodnie z którym materiał dowodowy jest kompletny i pozwala na zidentyfikowanie podmiotów rzeczywiście odpowiedzialnych za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Zdaniem spółki materiał ten powinien stanowić podstawę do wydania decyzji merytorycznej, na podstawie której postępowanie nie powinno być prowadzone wobec niej, a wobec spółki "C." i firmy T. Spółka wywiodła, że odpowiedzialność tych podmiotów wynika z zeznań świadków złożonych w sprawie karnej III K 61/24, a nadto odpowiedzialność spółki "C." wynika z treści pisma z 8 września 2022 r. W ocenie sądu wskazane źródła dowodowe nie mogą być traktowane jako potwierdzające w sposób jednoznaczny odpowiedzialność ww. podmiotów. Zeznania świadków pochodzą z postępowania karnego, które nie było zakończone na etapie wydania decyzji przez Kolegium. Sąd zapoznał się z tymi zeznaniami i podzielił stanowisko organów, że nie wynikają z nich żadne konkretne informacje dotyczące zarówno okresu składowania odpadów jak i podmiotów, które gromadziły te odpady. Z kolei odnośnie pisma z 8 września 2022 r. w Prokuraturze prowadzone jest postępowanie dotyczące wiarygodności znajdującego się na nim podpisu. Bez wątpienia, zdaniem sądu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwała na wydanie decyzji merytorycznej, która dotyczyłaby odpowiedzialności spółki "C." i oraz firmy T. Sąd I instancji stwierdził, że w decyzji kasacyjnej istotnie brak jest uzasadnienia, dlaczego organ odwoławczy nie zastosował art. 136 k.p.a. i we własnym zakresie nie uzupełnił materiału dowodowego. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik postępowania. Przepis art. 136 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Zdaniem sądu wskazane do ustalenia okoliczności odnoszą się do zasadniczej kwestii, a dotyczącej zobowiązania skarżącej spółki, jako właściciela nieruchomości, do usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Nie mogły być zatem ustalone w uzupełniającym postępowaniu przed organem odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."), oddalił sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym oddaleniu zamiast uwzględnieniu sprzeciwu w sytuacji, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi nastąpiło pomimo braku przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ II instancji umocowany był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czego jednak zaniechał, a w konsekwencji okoliczności wskazane przez organ II instancji jako podstawa do uchylenia decyzji i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, w rzeczywistości nie powinny stanowić podstawy do uchylenia decyzji i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz umożliwiały organowi II instancji przeprowadzenie samodzielnej oceny dowodów oraz przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie merytorycznej decyzji, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa ocena powyższej kwestii przez sąd I instancji skutkowałaby wydaniem orzeczenia o innej treści, to jest uwzględnieniem sprzeciwu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14,). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Powyższe uwagi te były konieczne, gdyż jedyny zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w sposób wyjątkowo abstrakcyjny i aby go merytoryczne rozpoznać Naczelny Sąd Administracyjny byłby zmuszony do uzupełniania jego treści, żeby nadać mu sens w realiach niniejszej, konkretnej sprawy. Z zarzutu tego wynika, że w sprawie organ II instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, bowiem powinien zastosować art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i wydać decyzję merytoryczną, czego nie zauważył sąd I instancji, oddalając sprzeciw. Autorka skargi kasacyjnej niestety nie wskazała konkretnie jakie dowody jej zdaniem powinny zostać przeprowadzone przez organ II instancji, tj. nie uzasadniła stanowiska, że konkretne dowody i działania, które organ II instancji nakazał przeprowadzić organowi I instancji, możliwe były do przeprowadzenia w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego określonego w art. 136 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku zwróciło uwagę na konkretne uchybienia organu I instancji i w związku z tym na braki materiału dowodowego dotyczące istoty sprawy, tj. okoliczności jakie podmioty posiadały tytuł prawny do nieruchomości w okresie, w którym odpady mogły być gromadzone na terenie działek o nr geod. [...]. Organ zwrócił również uwagę na wewnętrzną sprzeczność decyzji organu I instancji, tj. niespójność w zakresie ustalenia komu należy przypisać odpowiedzialność za składowanie odpadów, czy też, że okoliczność ta jest niemożliwa do jednoznacznego ustalenia. Kolegium nakazało organowi I instancji przede wszystkim podjąć działania w kierunku prawidłowego ustalenia, w jakim okresie odpady były gromadzone na nieruchomości i kto będzie uznany za posiadacza odpadów oraz ustalenie w jakim okresie obowiązywały ewentualne umowy dzierżawy (najmu) nieruchomości. Sąd I instancji w szczegółowym i konkretnie odnoszącym się do zgormadzonego materiału dowodowego w sprawie wywodzie podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym w sprawie należało wydać decyzję kasatoryjną i nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest konkretnych odniesień do ww. kwestii – czy to w samym zarzucie, czy też w dość obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupiono się na teoretycznych wywodach odnośnie do obowiązków organu związanych z rozpatrywaniem sprawy w II instancji, a także podniesiono, że organ odwoławczy w ogóle nie rozważył w niniejszej sprawie możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Co do tej drugiej kwestii sąd I instancji odniósł się wprost i wyjaśnił, że uchybienie to jego zdaniem nie miało wpływu na wynik postępowania, zaś w skardze kasacyjnej zabrakło konkretnego zarzutu dotyczącego tego zagadnienia. Pozostałe wywody skargi kasacyjnej ogniskują się wokół obowiązku rozpatrzenia przez organ II instancji całości sprawy i wydania orzeczenia merytorycznego. Zasadniczo należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie spółką co do tego, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, lecz w przedmiotowej skardze kasacyjnej nie wykazano, aby w niniejszej sprawie właśnie taka sytuacja zachodziła. Jak wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej, bada naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany abstrakcyjnie, nie został osadzony w realiach przedmiotowej sprawy, z zarzutu tego nie wynika konkretnie, dlaczego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sprawie nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a ustalony stan faktyczny umożliwiał jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Ogólne stwierdzenie o tym, że organ II instancji powinien był dokonać ponownej oceny dotychczas zgormadzonego materiału dowodowego, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe i dojść do odmiennych wniosków niż organ I instancji nie może stanowić wyłącznej treści zarzutu skargi kasacyjnej, i tak uzupełnionej na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. W myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. Niemniej uzasadnienie skargi kasacyjnej również zostało sformułowane na poziomie ogólności nie pozwalającym Sądowi na rekonstrukcję zarzutów w oparciu o nie. Sposób sformułowania zarzutu zmuszał Sąd do jego interpretacji, doszukiwania się zamiarów autorki, wręcz do uzupełnienia zarzutu po to, aby mógł on zostać merytorycznie rozpoznany. Jak już wyżej wskazano, nie taka jest rola Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut ten okazał się więc bezskuteczny z uwagi na wady konstrukcyjne. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.