III OSK 1204/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik - Sikora po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1150/21 w sprawie ze skargi E.D. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 30 czerwca 2021 r. nr DOP-WK.6001.69.2021.KW (1594357.5469402.4427593) w przedmiocie odmowy wydania świadectw zwalniających z zakazów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1150/21 oddalił skargę E.D. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 30 czerwca 2021 r. nr DOP-WK.6001.69.2021.KW (1594357.5469402.4427593) w przedmiocie odmowy wydania świadectw zwalniających z zakazów. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniu 18 lutego 2021 r. do Ministerstwa Klimatu i Środowiska wpłynął wniosek E.D. (dalej w skrócie: "strona", "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") w sprawie wydania świadectw zwalniających z zakazów określonych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi (dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 338/97") wobec 1 osobnika [...] oznakowanego transponderem o nr [...] oraz 3 osobników [...] oznakowanych transponderami o nr: [...]. Do wniosku załączono kopie następujących dokumentów: zaświadczenia o wpisie do rejestru starosty dwóch osobników [...] objętych wnioskami, świadectwa zwalniające z zakazów dotyczących podejmowania działań komercyjnych dla wnioskowanych osobników wydane przez organ [...]. Minister Klimatu i Środowiska (dalej w skrócie: "Minister" lub "organ") decyzją z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr DOP-2.6001.47.2021.WP, wydaną na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 338/97 w zw. z art. 54 rozporządzenia Komisji (WE) nr 865/2006 z dnia 4 maja 2006 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 338/97 w sprawie ochrony gatunków dzikiej fauny i flory w drodze regulacji handlu nimi (dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 865/2006") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku strony odmówił wydania świadectw zwalniających z zakazów określonych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 338/97 wobec 1 osobnika [...] oraz 3 osobników [...]. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr DOP-WK.6001.69.2021.KW (1594357.5469402.4427593) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 14 kwietnia 2021 r. Organ wskazał, że gatunki: [...] oraz [...] są ujęte w załączniku I Konwencji o międzynarodowym handlu dzikim zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem, sporządzonej w Waszyngtonie w dniu 3 marca 1973 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 27, poz. 112, dalej w skrócie: "Konwencja CITES" – od angielskiego Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora) oraz w Aneksie A przepisów rozporządzenia nr 338/97. Według organu, osoba zamierzająca prowadzić działalność komercyjną w stosunku do takich okazów musi uzyskać świadectwa zwalniające z zakazu podejmowania działań komercyjnych, zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 338/97, po spełnieniu stosownych warunków, w danym przypadku w zakresie potwierdzenia legalności ich pochodzenia, stosownie do treści art. 8 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 338/97. Zgodnie z art. 54 pkt 2 rozporządzenia nr 865/2006, okaz może być uznany za urodzony i wyhodowany w niewoli, jeśli stado hodowlane (z którego pochodzi) ma legalne pochodzenie i zostało utworzone zgodnie z przepisami prawa. Minister stwierdził, że w celu weryfikacji spełnienia przesłanek wydania wnioskowanych świadectw, w związku z wcześniej uzyskanymi od [...] organu CITES informacjami na temat konieczności anulowania świadectw wydanych dla posiadacza A.B., dla osobników gatunków: [...], w tym dla osobników zakupionych przez skarżącą i objętych przedmiotowym wnioskiem, dla których przedstawiono kopie świadectw o nr: [...], ponownie wystąpiono do [...] organu zarządzającego CITES z prośbą o potwierdzenie przekazanych informacji. Uzyskano jednoznaczne stanowisko w/w organu, podtrzymujące wcześniejsze ustalenia i decyzje w zakresie anulowania wyżej przywołanych świadectw. Według Ministra, przedstawione przez wnioskodawcę wyjaśnienia oraz okoliczności nie mają merytorycznego wpływu na ujawnione w postępowaniu, wiążące dla organu, fakty dotyczące zakwestionowania przez [...] organ zarządzający CITES legalnego pochodzenia osobników współtworzących stado hodowlane osobników objętych wnioskiem. Wobec powyższego organ wskazał, że podstawowy warunek wydania wnioskowanych świadectw, tj. potwierdzenie legalności pochodzenia zarówno wnioskowanych osobników, jak i stada hodowlanego, z którego się one wywodzą, nie został spełniony. Anulowanie w/w świadectw, związane z ujawnieniem okoliczności skutkujących brakiem możliwości potwierdzenia ich legalnego pochodzenia, oznacza brak spełnienia przesłanek zawartych w art. 54 pkt 2 rozporządzenia nr 865/2006, skutkujący brakiem możliwości uznania objętych wnioskami osobników za urodzone i wyhodowane w niewoli, w świetle omawianych przepisów UE dotyczących handlu dziką fauną i florą, a także uniemożliwia wydanie wnioskowanych świadectw. Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi E.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 54 pkt 2 rozporządzenia nr 865/2006 oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że [...] jest ujęty w załączniku I Konwencji CITES oraz w Aneksie A przepisów rozporządzenia nr 338/97. [...] również jest ujęta w załączniku I Konwencji CITES oraz w Aneksie A przepisów rozporządzenia nr 338/97. Osoba zamierzająca prowadzić działalność komercyjną w stosunku do takich okazów winna uzyskać świadectwa zwalniające z zakazu podejmowania działań komercyjnych, zgodnie z art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 338/97, po spełnieniu stosownych warunków, w danym przypadku w zakresie potwierdzenia legalności ich pochodzenia, zgodnie z art. 8 ust. 3 lit. d rozporządzenia nr 338/97. W świetle tego przepisu, zgodnie z wymogami innego prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego ochrony dzikiej fauny i flory, organ administracyjny Państwa Członkowskiego, w którym znajdują się okazy, może przyznać zwolnienie od zakazów określonych w ust. 1 poprzez wydanie stosownego świadectwa, po indywidualnym rozpatrzeniu sprawy, jeżeli okazy: są okazami gatunku zwierząt, które urodziły się i zostały wyhodowane w niewoli lub są sztucznie rozmnożonymi okazami gatunku roślin lub stanowią części lub produkty pochodne takich okazów. Stosownie do treści art. 54 pkt 2 rozporządzenia nr 865/2006, okaz może być uznany za urodzony i wyhodowany w niewoli, jeśli stado hodowlane (z którego pochodzi) zostało utworzone zgodnie z przepisami prawa. Z tego powodu, w przypadku wniosków o wydanie świadectw na osobniki pozyskane z hodowli, niezbędne jest przekazanie dokumentacji dotyczącej legalnego pozyskania osobników rodzicielskich, a niejednokrotnie również poprzednich pokoleń. W przypadku, gdy dla rodziców wydano świadectwo CITES stwierdzające ich legalność (w szczególności: pochodzenie hodowlane), nie ma potrzeby badania pochodzenia poprzednich pokoleń, ponieważ do takiej analizy doszło przed wydaniem przedmiotowych dokumentów. Dlatego załączenie do wniosku świadectw zwalniających z zakazów dotyczących podejmowania działań komercyjnych na rodziców osobników objętych wnioskami było działaniem właściwym. W sytuacji anulowania świadectw dla jednego z rodziców tych osobników, legalne pochodzenie przedmiotowych osobników z hodowli nie zostało dowiedzione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła E.D. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła: I) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 84 k.p.a. oraz art. 55 rozporządzenia nr 865/2006 w zw. z art. 75 k.p.a., pozostające w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ich niezastosowania przez organ i procedowanie w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego; 2) art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a., pozostające w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji zaniechania przez organ inicjatywy dowodowej i oparcie się na dokumentacji zgromadzonej przez podmiot [...], szczególnie w sytuacji, kiedy w sprawie konieczne były wiadomości specjalne, a podmiot [...] nie poczynił ustaleń faktycznych co do pochodzenia zwierząt objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia; II) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 lit d, f, h rozporządzenia nr 338/97 oraz art. 54 rozporządzenia nr 865/2006, poprzez ich niezastosowanie rozumiane jako błędne zastosowanie, gdyż poprawnie ustalony stan faktyczny w sprawie dawałby podstawy do wydania przedmiotowego zaświadczenia. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 55 rozporządzenia nr 865/2006, w przypadku, gdy dla celów art. 54, art. 62 ust. 1 lub art. 63 ust. 1 właściwe organy uznają za konieczne określenie rodowodu zwierzęcia poprzez analizę krwi lub innych tkanek, taka analiza lub niezbędne próbki są udostępniane w sposób określony przez te organy. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przepis art. 55 rozporządzenia nr 865/2006 nie reguluje odrębnego trybu osiągania przez właściwy organ celów uregulowanych w art. 54 tego rozporządzenia. Określenie rodowodu na podstawie art. 55 rozporządzenia nr 865/2006 może bowiem nastąpić w wyjątkowych przypadkach, gdy dla celów określonych art. 54, art. 62 ust. 1 lub art. 63 ust. 1 właściwe organy uznają za konieczne określenie rodowodu zwierzęcia poprzez analizę krwi lub innych tkanek zwierzęcia. Z treści art. 55 rozporządzenia nr 865/2006 wynika zatem, że w wyjątkowych sytuacjach można przeprowadzić dowód w postaci analizy krwi lub innych tkanek. Przepis ten nakłada na właściwy organ obowiązek udostępniania w sposób określony przez te organy analiz lub niezbędnych próbek. Powyższy przepis jest więc przepisem wspólnym dla realizacji celów określonych w art. 54, art. 62 ust. 1 lub art. 63 ust. 1 rozporządzenia nr 865/2006 i z tego też powodu jego treść nie może być rozumiana jako alternatywny lub dodatkowy sposób realizacji celów określonych art. 54, art. 62 ust. 1 lub art. 63 ust. 1 rozporządzenia nr 865/2006. Wiedza, którą posiadał Minister jako organ zarządzający ochroną gatunków dzikiej fauny i flory, na podstawie akt tej sprawy nie uzasadniała określenia rodowodu zwierzęcia przez analizę krwi lub innych tkanek. Skoro bowiem powodem anulowania świadectw CITES przez właściwy organ było jednoznaczne i niewątpliwe stwierdzenie nieudokumentowanego potomstwa w ramach analizy wszystkich dokumentów wymienionych w zestawieniu tabelarycznym (obejmującym również gatunki będące przedmiotem kontrolowanego postępowania), to nie było tym bardziej podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 55 rozporządzenia nr 865/2006. Ponadto podkreślić należy, iż z przepisów art. 54 pkt 2 i art. 55 rozporządzenia nr 865/2006 wynikają określone dla właściwego organu obowiązki, tj. ustalenie, czy stado hodowlane zostało utworzone zgodnie z przepisami prawa stosowanymi wobec tego stada w momencie jego nabycia i jest utrzymywane w sposób niewywierający negatywnego wpływu na przetwarzanie danych gatunków żyjących w środowisku naturalnym, a następnie ewentualne przeprowadzenie dowodów uznanych przez organ za konieczne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w kontekście celów art. 54, art. 62 ust. 1 lub art. 63 ust. 1 tego rozporządzenia, co wprost wynika z treści art. 55 rozporządzenia nr 865/2006. Skarga kasacyjna nie wykazała, że postępowanie dowodowe prowadzone na podstawie art. 55 rozporządzenia nr 865/2006 mogłoby doprowadzić do zanegowania trafności orzeczeń dotyczących legalności pochodzenia osobników nimi objętych. Nie wskazano, w jakim celu i na jaką okoliczność należało przeprowadzić analizę krwi lub innych tkanek zwierzęcia, skoro już na wstępie nie można było udowodnić żadnego legalnego potomstwa dla zwierząt w posiadaniu A.B. z gatunków wymienionych w zaskarżonej decyzji. Wniosek dowodowy składany w sprawie musi być wnioskiem uzasadnionym. Okoliczność, którą strona zamierza wykazać, musi mieć znaczenie prawne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Innymi słowy, dowód musi być przydatny z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że wnioskowany dowód z opinii biegłego mógłby mieć znaczenie w sprawie, skoro dokumenty wysłane przez organ zarządzający CITES zostały prawidłowo włączone do akt sprawy. Wykorzystanie przez Ministra dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu administracyjnym nie naruszyło zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego w nim udziału. Istotne jest, aby strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. W konsekwencji uznać należało, że postępowanie w przedmiocie odmowy wydania świadectw zwalniających z zakazów określonych w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 338/97 zostało przeprowadzone z zachowaniem praw strony oraz zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem, a także możliwością wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa żadnych metod, ani też reguł, oceny przez organ wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego. Dokonywana przez organ ocena dowodów odbywa się w ramach swobodnej ich oceny. Zasada swobodnej oceny dowodów jest jednym z koniecznych środków zapewniających podjęcie przez organ rozstrzygnięcia zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy (prawdą obiektywną). Z zasady tej wynika, że organ – przy ocenie stanu faktycznego – nie jest skrępowany żadnymi regułami ustalającymi wartości poszczególnych dowodów, wymaga jednak oparcia się na całym materiale dowodowym, w jego całokształcie. Mając na uwadze powyższe rozważania, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Ministra o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik – adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy (art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną (sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika) została wniesiona z uchybieniem w/w terminu, bowiem odpis skargi kasacyjnej doręczono organowi w dniu 29 marca 2022 r. (karta nr 147 akt sądowych), zaś odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 13 kwietnia 2022 r. (karta nr 152 akt sądowych). Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.