III OSK 1202/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 3/25 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lipsku w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 marca 2025 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 3/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. J. (dalej także "skarżący") na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lipsku w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 grudnia 2024r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 9 grudnia 2024 r. za pośrednictwem poczty e-mail skarżący złożył do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lipsku (dalej "Naczelnik US") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania komunikatów wydanych w latach 2022-2024 przez Naczelnika US na podstawie § 16 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 r. w sprawie organizacji Krajowej Informacji Skarbowej, izby administracji skarbowej, urzędu skarbowego, urzędu celno-skarbowego i Krajowej Szkoły Skarbowości oraz nadania im statutów (tekst jednolity: Dz. Urz. MF z 2023 r. poz. 61 ze zm.). Skarżący wniósł o przekazanie informacji w formie skanów dokumentów drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail. Organ pismem z 23 grudnia 2024 r. poinformował stronę, że komunikaty wydane w latach 2022-2024 przez Naczelnika nie są nośnikiem informacji publicznej i zostały zakwalifikowane jako dokumenty mające charakter wewnętrzny. W związku z powyższym, przedmiotowe komunikaty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 poz. 902; dalej "u.d.i.p."). Pismem z 2 stycznia 2025 r. strona wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika US w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Naczelnik US wniósł o oddalenie skargi. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskowanej informacji, tj. komunikatów wydanych w latach 2022-2024 przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lipsku na podstawie § 16 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 r. w sprawie organizacji Krajowej Informacji Skarbowej, izby administracji skarbowej, urzędu skarbowego, urzędu celno-skarbowego i Krajowej Szkoły Skarbowości oraz nadania im statutów (tekst jednolity: Dz. Urz. MF z 2023 r. poz. 61 ze zm.; dalej: "zarządzenie MF") nie można zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd wskazał, że zgodnie z § 16 zarządzenia MF Naczelnik Urzędu Skarbowego może regulować sposób realizacji należących do niego zadań oraz związany z tym obieg dokumentów w urzędzie. Jak słusznie zauważył organ, przytoczona regulacja stanowi uprawnienie Naczelnika Urzędu Skarbowego, a nie obowiązek. Zaś żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na organ obowiązku dookreślania realizacji poszczególnych procesów w urzędzie. Realizując spoczywający na sądzie administracyjnym obowiązek kontroli dokumentów źródłowych będących przedmiotem wniosku i dokonania ich oceny (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13, publ. CBOSA) Sąd zapoznał się z materiałem będącym przedmiotem skargi. W ocenie Sądu stwierdzić należy, że wnioskowane komunikaty mają jedynie charakter wspomagający pracę organu i stworzone zostały z myślą o usprawnieniu jego działania. Dokumenty te nie posiadają waloru oficjalności, nie zawierają żadnych wiążących informacji, co do sposobu załatwienia sprawy publicznej i nie są wyrazem stanowiska organu "na zewnątrz". Treść tych dokumentów służy jedynie poprawie funkcjonowania organu poprzez dookreślenie zadań, terminów, odpowiedzialność, jak i ustanawiają pewne gremia pracowników do przedłożenia opinii na temat określonej sprawy. Nie można zatem uznać, że zawierają one informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stanowią zatem dokumenty wewnętrzne. Nie posiadają bowiem waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie ich jako informacji publicznej. Uwzględniając powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że Naczelnik US nie pozostawał w bezczynności. Organ udzielił bowiem, w ustawowym terminie 14 dni, odpowiedzi na wniosek skarżącego (data wpływu 10 grudnia 2024 r.) informując, że żądane komunikaty nie mają charakteru informacji publicznej. W świetle akt sprawy stanowisko to jest prawidłowe. Skoro żądane informacje nie mają charakteru publicznego, organ mógł rozpoznać wniosek poprzez poinformowanie o tym skarżącego w formie zwykłego pisma, co uczynił w pismem z 23 grudnia 2024 r. W przypadku bowiem, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest właśnie pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze w kontekście rażącego naruszenia prawa, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego z 9 grudnia 2024 r. i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.), art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu, albowiem ma charakter wewnętrzny i nie stanowi informacji publicznej, mimo że będące przedmiotem wniosku komunikaty spełniają wszystkie przesłanki dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: a. zaniechaniu należytego uzasadnienia wyroku co do powodów, dla których - mimo że będące przedmiotem wniosku dokumenty stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., w związku z czym stanowią informację publiczną zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i dotyczą realizacji zadań publicznych w postaci organizacji pracy urzędu obsługującego organ władzy publicznej - Sąd uznał, iż nie stanowią one informacji publicznej; b. niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przesłanek, z jakich WSA w Warszawie wywiódł, że wnioskowane informacje mają wyłącznie "wewnętrzny" charakter i pozostają poza zakresem u.d.i.p., co w konsekwencji uniemożliwia merytoryczną weryfikację rozumowania WSA w Warszawie w tym zakresie; 3) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ w prawem przewidzianym terminie nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał odmownej decyzji administracyjnej; - wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności; 4) prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 2 ust. 1 u.d.i.p., art. 5 u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 a contrario u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na odwołaniu się do nieznanej ustawie konstrukcji "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej; 5) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż komunikaty wydane w latach 2022-2024 przez Organ na podstawie § 16 Zarządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2019 roku w sprawie organizacji Krajowej Informacji Skarbowej, izby administracji skarbowej, urzędu skarbowego, urzędu celno-skarbowego i Krajowej Szkoły Skarbowości oraz nadania im statutów (tekst jednolity: Dz. Urz. MF z 2023 r. poz. 61 z późn. zm.) nie stanowią informacji publicznej; 6) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), d) i e) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "komunikaty" wydawane przez organ - będące dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy, kształtującymi sposób realizacji zadań publicznych - nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie podlegają prawu do wglądu do dokumentów urzędowych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. W rezultacie doszło do bezpodstawnego ograniczenia prawa do informacji publicznej, gdyż odmówiono skarżącemu dostępu do dokumentów urzędowych, które w rzeczywistości regulują sposób funkcjonowania organu władzy publicznej wobec obywateli. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy kasacyjne, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest w takiej sytuacji, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W poddanej kontroli sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzuty prawa materialnego zostaną rozpoznane łącznie, gdyż dotyczą one tego samego zagadnienia. Ich istota sprowadza się bowiem do twierdzenia, że wniosek dotyczył informacji publicznej, a wnioskowanej informacji w postaci komunikatów wydawanych w latach 2022-2024 przez organ na podstawie § 16 Zarządzenia Ministra Finansów z 5 lutego 2019 r. nie można zaliczyć do kategorii dokumentu wewnętrznego, pojęcia nieznanego ustawie. Zarzuty prawa materialnego są nieuzasadnione z czterech powodów. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej zarzuty oparł na wadzie niewłaściwego zastosowania wskazanych w ich treści przepisów. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przepisy prawa nie zdefiniowały jednak istoty naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym zastosowaniu normy materialnoprawnej, podobnie zresztą jak i błędu wykładni. W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pozór oczywistości rozumienia "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego". Przyjmuje się w nim, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, który może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (Wyrok NSA z 2.02.2024 r., III OSK 1107/22.). W kolejnym orzeczeniu wskazano, że "błąd subsumcji wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (Wyrok NSA z 18.02.2015 r., II GSK 72/14). W innym jeszcze wyroku NSA przyjął, że "ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony" (Wyrok NSA z 17.04.2024 r., sygn. I GSK 1075/23. Por. wyrok NSA z 27.06.2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26.03.2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08.). W wyroku z 26.03.2010 r., sygn. II FSK 1842/08 NSA stwierdził, że "W doktrynie wskazuje się, że forma naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (tzw. błąd subsumcji) sprowadza się do wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie danej normy prawnej. Jest to wadliwe zastosowanie przepisu. Uwzględnienie zatem wskazanego zarzutu byłoby możliwe, jeżeli skarżąca wykazałaby, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest adekwatny do hipotezy art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f" (Wyrok NSA z 26.03.2010 r., sygn. II FSK 1842/08. NSA odwołuje się także do: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 538 i nast.). Z kolei w wyroku z 22.02.2005 r., sygn. akt FSK 1444/04 NSA zwrócił uwagę, że niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego nie może służyć prawidłowej jego subsumpcji do odpowiednich norm prawa materialnego. Dopiero gdy stan faktyczny ustalony zostanie z zachowaniem dyrektyw płynących z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, będzie można ocenić, w jaki sposób skonfrontowano stan faktyczny z normami prawa materialnego, a więc czy dokonano prawidłowej, czy też błędnej ich wykładni (Wyrok NSA z 22.02.2005 r., sygn. akt FSK 1444/04). W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2024 r. III OSK 2430/22, wskazując w uzasadnieniu, że "Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości" (Wyrok NSA z 9.07.2024 r. III OSK 2430/22). Przywołane jedynie przykładowo i dość obszernie zacytowane orzeczenia świadczą o głębokich różnicach w zakresie pojmowania pojęcia niewłaściwego zastosowania prawa i nieprecyzyjnie utożsamiają je z błędem subsumpcji, który jest jedynie jedną z postaci niewłaściwego zastosowania prawa. Do zastosowania prawa materialnego dojść może po ostatecznym ustaleniu znaczenia stosowanej normy prawnej oraz po ustaleniu stanu faktycznego i podjęciu decyzji dowodowej. Istotą prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest twierdzenie o zawieraniu się konkretnego, udowodnionego stanu faktycznego w pojęciach hipotezy stosowanej normy powinnościowej. Naruszenie powyższych zasad prowadzi zawsze do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego W doktrynie prawa przyjmuje się, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegać może: a) na dopuszczeniu do zastosowania prawidłowej, czyli adekwatnej i poprawnie zinterpretowanej normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego; b) na zastosowaniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego błędnie zinterpretowanej lub ustalonej na etapie walidacyjnym normy prawa materialnego (czyli normy nieadekwatnej); c) na błędnym przyporządkowaniu konkretnych elementów ustalonego stanu faktycznego do poszczególnych przesłanek materialnych stosowanej normy prawa materialnego; d) na odmowie zastosowania prawidłowo ustalonego stanu faktycznego do adekwatnej normy prawa materialnego albo na odmowie kwalifikacji cech stanu faktycznego do adekwatnego wzorca oceny prawnej (R. Stasikowski, Operacje myślowe organu administracji publicznej w procesie stosowania prawa administracyjnego. Część trzecia. Subsumpcja. Konsekwencje prawne. Decyzja finalna, Kraków 2025, s. 56). W pierwszym rzędzie wskazać należy zatem, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca w pierwszym z podniesionych zarzutów niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prawa. Istotne jest jednak zauważenie, iż nie wyjaśnia on w sposób jasny i jednoznaczny w swojej skardze kasacyjnej na czym to niewłaściwe zastosowanie prawa polega. W każdym razie nie odwołuje się do żadnego ze wskazanych wyżej przypadków niewłaściwego zastosowania prawa. Twierdzi zaś, że miało ono polegać na odwołaniu się do nieznanej ustawie konstrukcji "dokumentu wewnętrznego". Jest niejasne i nieprecyzyjne określenie istoty niewłaściwego zastosowania prawa Jest to przyczyna, która przesądza o bezzasadności zarzutu, gdyż w tym zakresie Sąd nie może zastąpić skarżącego. W ustaleniu woli autora skargi kasacyjnej nie pomaga uzasadnienie skargi kasacyjnej, którego poszczególne fragmenty nie zostały powiązane z odnośnymi zarzutami, co albo wymaga interpretacji uzasadnienia celem powiązania go z danym zarzutem, albo uznania, że niektóre zarzuty nie zostały uzasadnione. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie fachowego pełnomocnika w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Jeśli zatem w petitum skargi kasacyjnej jako formę naruszenia wskazano "niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego" to zasadniczo jest to wiążące dla sądu. W tej sytuacji, jak i w związku z brakiem wskazania na czym miałby polegać błąd niewłaściwego zastosowania prawa podniesione zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego uznać należało za nieuzasadniony. Nie jest to jednak jedyny powód ich bezzasadności. Naczelny Sąd Administracyjny dąży zawsze do jak najszerszego zapewnienia stronie prawa do sądu, w konsekwencji czego podejmuje próby merytorycznego rozpoznania zarzutów, mimo ich niedoskonałości, jeśli jakiś fragment skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie woli jej autora. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do drugiej przyczyny bezzasadności zarzutu pierwszego oraz pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, w których zarzucono sądowi błędną wykładnię prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęte w skardze kasacyjnej rozumienie pojęcia informacji publicznej, jako obejmującej również dokument wewnętrzny, nie jest prawidłowe. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" najogólniej z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Konstytucja statuując prawo obywatelskie do informacji publicznej, wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została w gruncie rzeczy zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa – "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. Pozornie pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepis ten dotknięty jest jednak błędem logicznym, bo pojęcie nieznane jest definiowane za pośrednictwem nieznanej nazwy (ignotum per ignotum). Doprecyzowaniem tego przepisu jest zawartość normatywna przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on niewątpliwie pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza bez wątpienia, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadaniu lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 –publ. CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202). Na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21 – publ. CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się także, że osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18 – publ. CBOSA). Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia zatem fakt braku jego "oficjalności", gdyż służy on zapewnieniu dyskusji wewnętrznej nad określonym zagadnieniem. Dyskusja ta, jeśli ma służyć realizacji interesu publicznego, powinna mieć swobodny charakter, który m.in. charakteryzuje się zajmowaniem wstępnych stanowisk, które podlegaj ewolucji podczas procesu wypracowywania końcowego stanowiska. W przypadku założenia, że później stanowiska te mogłyby zostać upublicznione, osoby biorące udział w takiej dyskusji od początku mogłyby nie wyrażać swoich ocen, czy też nie dzielić się swoją wiedzą w określonym zakresie, obawiając się krytycznej oceny własnych poglądów na skutek ich upublicznienia. Nie można więc uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, całego wewnętrznego obiegu informacji odbywającego się w ramach określonej struktury czy też najdrobniejszego przejawu działalności osób piastujących funkcję publiczne w aparacie administracyjnym. Autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Przyzwolenie bowiem na totalną penetrację działalności administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zagroziłoby interesowi publicznemu, a zatem temu samem interesowi, który przemawia za dostępem do informacji publicznej. Z tej przyczyny podzielić należy wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, który uznał, iż dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną. Sąd nie przewidział więc nowego, nieznanego ustawie ograniczenia prawa do informacji, a zatem nie naruszono przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem wykładni materialnoprawnego pojęcia informacji publicznej, wytyczając jej zakres przedmiotowy w sposób prawidłowy. Analiza treści zawnioskowanych dokumentów wskazuje, że mają one walor wspomagający i usprawniający wewnętrzną sferę działania zindywidualizowanego organu, pozostając od wpływu - nawet pośredniego - na sposób załatwiania sprawa obywateli. Nie oddziałują one zatem w żaden sposób na treść rozstrzygnięć wydawanych w indywidualnych sprawa. Dotyczą zaś kwestii bardziej ogólnych, związanych z dookreśleniem zadań, terminów, odpowiedzialności, czy współdziałania zespołów opiniujących dostosowanych do organizacji i działania skonkretyzowanego urzędu administracyjnego. W ten sposób dotycząc bez wątpienia spraw wewnętrznych, dość skonkretyzowanych i zindywidualizowanych, których nie można podciągnąć pod kategorię zasad funkcjonowania podmiotów, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., bo te mają rangę zasad oficjalnych i wytyczających zasadnicze rysy funkcjonowania danego podmiotu. W przypadku wnioskowanej informacji, chodzi zaś o dokumenty, które sięgają głębiej sfery wewnętrznej. Po trzecie, skarżący kasacyjnie nie zgadza się, że wnioskowane informacje są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej, kwestionuje w istocie ustalenia i oceny sądu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego. Zarzuca bowiem wadliwą ocenę konkretnego wniosku, chcąc podważyć prawidłowość dokonanej przez sąd kwalifikacji i oceny treści tego wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publ. CBOSA). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1 – publ. CBOSA). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędna ocena wniosku każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazana pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, regulujących dokonywanie ustaleń faktycznych, nie został jednak skutecznie podniesiony, o czym poniżej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny był związany ustaleniami faktycznymi przyjętym przez sąd pierwszej instancji, w świetle których wniosek obejmował żądanie udostępnienia dokumentów wewnętrznych. Te zaś zgodnie z wykładnią prawa materialnego przedstawioną powyżej nie są informacją publiczną. Z tych przyczyn podniesiony zarzut uznać należało za nieuzasadniony. Zarzuty oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11), a zatem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona. Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny w oparciu o akta sprawy. W przyjętym za podstawę wyroku stanie faktycznym każda okoliczność znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z treści zarzutu wywieść można, że nie został on podniesiony celem zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych, gdyż te są niesporne. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje wykładnię przepisów prawa materialnego prowadzącą do rozumowego zrekonstruowania konstrukcji pomocniczej dokumentu wewnętrznego i odmówienia mu cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Celowi temu w powiązaniu ze wskazanymi w treści zarzutów przepisami, służyć on nie może. Nie ulega wątpliwościom, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. ma charakter wyłącznie procesowy i reguluje czynności procesowe sądu administracyjnego pierwszej instancji. Użyte na potrzeby rozstrzygnięcia tej sprawy pojęcie "dokumentu wewnętrznego" jest zaś efektem interpretacji norm materialnych. Nie jest skuteczne zwalczanie czynności interpretacyjnych norm prawa materialnego w drodze zarzutu naruszenia przepisu regulującego czynności procesowe. Czyni to zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nieuzasadniony. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu lub bezczynności pod względem jego zgodności z prawem. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego, w tym wykładni prawa materialnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy sądowoadministracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami formalnymi i normatywnymi bezczynności Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lipsku w związku z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 9 grudnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. W tym sensie nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 133 § 1 p.p.s.a. został podniesiony nie tyle w celu zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do przyjętego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, lecz co do wykładni prawa materialnego. Jej wynik doprowadził do wyodrębnienia kategorii dokumentu wewnętrznego, nie odpowiadającego cechom informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć tym celom, co czyni go nieuzasadnionym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie jest konieczne w uzasadnieniu wyroku odnoszenie się do wszystkich zarzutów skargi, jeśli uzasadnienie odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznanej sprawie uzasadnienie warunki ustawowe spełnia. Zawiera ono wszystkie elementy, a z jego treści można poznać pełen proces rozumowy sądu pierwszej instancji, który doprowadził go do treści wydanego wyroku Dodatkowo zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej podnosi zarzut pierwszy procesowy w celu wzruszenia przyjętych za podstawę wyrokowania ustaleń faktycznych. Jak już wskazano w tym celu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podniesiony, gdyż decyzja wewnętrzna sądu w przedmiocie przyjęcia określonych ustaleń faktycznych za podstawę wyroku zapada na etapie wydawania wyroku, zaś sporządzenie pisemnego uzasadnienia, do którego odnosi się ten przepis, jest czynnością wtórną i następczą względem wydanego już wyroku. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa procesowego uznać należało za nieuzasadniony. Zarzut trzeci naruszenia prawa procesowego jest powiązany z innymi zarzutami skargi kasacyjnej w ten sposób, iż tylko ich uwzględnienie warunkuje jego zasadność. Wobec prawidłowej oceny Sądu, iż wniosek nie dotyczył informacji, sposób działania organu z wnioskiem odpowiadał przepisom prawa, a tym samym zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.