III OSK 1193/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 216/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 216/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka zaskarżając przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Wskazała, że w niniejszej sprawie decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z [...] września 2021 r., znak: [...], została doręczona [...] września 2021 r., zatem w dniu składania niniejszej skargi nie jest ostateczna. Tym samym, w ślad za myślą przewodnią NSA zawartą w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, stan przewlekłości nadal trwa, zaś złożenie skargi jest uzasadnione z punktu widzenia terminu jej złożenia oraz brzmienia art. 53 § 2b p.p.s.a. Odnosząc się do wymogu uprzedniego wniesienia ponaglenia wyjaśniła, że miało ono miejsce w piśmie z [...] stycznia 2021 r. poprzez zamieszczenie w treści pisma zdania: "Jednocześnie nalegamy na jak najszybsze zakończenie toczącego się ponad 1,5 roku postępowania administracyjnego w sprawie zwiększenia ilości przetwarzanych odpadów przez spółkę C. Sp. z o.o.". Skarżąca wskazała, iż treść pisma z dnia [...] stycznia 2021 r. należy odczytywać w świetle art. 222 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 i 2 k.p.a., zaś uzasadnieniem powyższego ponaglenia był sam fakt prowadzenia postępowania przez 1,5 roku. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Łódzkiego w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na niewyczerpanie drogi postępowania administracyjnego poprzez niezłożenie ponaglenia do organu wyższej instancji. W ocenie pełnomocnika organu administracji sformułowania: "Jednocześnie nalegamy na jak najszybsze zakończenie toczącego się ponad 1,5 roku postępowania administracyjnego w sprawie zwiększenia ilości przetwarzanych odpadów przez spółkę C. sp. z o.o." nie można utożsamiać z ponagleniem w rozumieniu art. 36 k.p.a. W istocie zacytowany przez skarżącą fragment stanowi prośbę o możliwe, jak najszybsze rozpoznanie sprawy wnioskodawcy. Immanentną cechą ponaglenia jest fakt, że powinno być ono skierowane do organu wyższej instancji za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Wskazał, iż pismo z [...] stycznia 2021 r. stanowiło odpowiedź na wcześniejsze wezwanie ze strony organu i zawierało jedynie wtrącenie na temat jak najszybszego zakończenia postępowania, które nie było skierowane do organu drugiej instancji lecz właśnie do organu prowadzącego sprawę. Zwróciła również uwagę, iż organ pouczał Spółkę o możliwości wniesienia ponaglenia do organu wyższej instancji (Ministra Klimatu i Środowiska) za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Strona w niniejszej sprawie nie skorzystała z powyższej możliwości, nawet w sytuacji kiedy reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca przed wniesieniem skargi nie złożyła ponaglenia, a więc nie skorzystała z przysługującej jej drogi zaskarżenia w związku z powyższym przekazana skarga winna ulec odrzuceniu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pismo skarżącej z [...] stycznia 2021 r. w sposób oczywisty nie nosi cech ponaglenia, bowiem jego treść nie wskazuje na to, aby stanowiło ono ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. Pismo zostało skierowane do organu prowadzącego postępowanie, a nie do organu wyższego stopnia. Nie zawiera ono również sformułowań, z których wyraźnie wynikałoby żądanie rozpatrzenia sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej, a także nie zawiera uzasadnienia w powyższym zakresie. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie: 1. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i całkowite pominięcie treści przepisy przy ocenie charakteru pisma z [...] stycznia 2021 r. jako ponaglenia; 2. art. 65 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie treści pisma i powinności organu administracji przy wniesieniu pisma do organu niewłaściwego; 3. art. 222 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie treści przepisu przy ocenie charakteru pisma strony z [...] stycznia 2021 r. jako ponaglenia. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sadowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z żądaniem zawartym w skardze z [...] września 2021 r. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację świadczącą, zdaniem skarżącej kasacyjnie, o zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak przytoczenia postaw kasacyjnych skargi, co stanowi brak formalny, którego nie ma możliwości uzupełnienia, zgodnie z art. 177a p.p.s.a., na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie, o czym stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. Wskazać należy, iż warunek ten dotyczy także skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu. Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. stronie służy ponaglenie. Po myśli art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia ze pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź do organu prowadzącego postępowanie jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Zgodnie natomiast z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Tym samym wskazać należy, że z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, iż warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika natomiast z akt sprawy skarżąca ponaglenia takie nie złożyła. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że ponagleniem tym było pismo skarżącej z [...] stycznia 2021 r., bowiem – jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji – pismo to nie spełnia wymagań, które stawia mu treść art. 37 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie, że zawarte w tym piśmie sformułowanie: "Jednocześnie nalegamy na jak najszybsze zakończenie toczącego się ponad 1,5 roku postępowania administracyjnego w sprawie zwiększenia ilości przetwarzanych odpadów przez spółkę C. sp. z o.o." wyczerpuje wymagania stawiane mu przez art. 37 k.p.a. Ponadto zgodzić się należy z Sądem I instancji, że pismo to nie zostało skierowane do właściwego organu. Skoro zaś ani z treści pisma ani z jego nagłówka nie wynika, że intencją skarżącej było wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, to przyjąć należało, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. Odnosząc się do kwestii obowiązku organu wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. przypomnieć należy, iż pismo skarżącej z [...] stycznia 2021 r. stanowiło odpowiedź skarżącej na wystosowane do niej uprzednio przez organ wezwanie. Okoliczność ta oraz fakt, że – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – pismo nie nosi cech ponaglenia, bowiem jego treść nie wskazuje na to, aby stanowiło ono ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a., jak również fakt, że nie zostało do organu wyższego stopnia, nie pozwalają na przyjęcie, że w istocie organ zobowiązany był do wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych ponaglenia. W konsekwencji organ nie mógł też naruszyć art. 65 § 1 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy z żadnej części pisma skarżącej nie wynika by było ono skierowane do organu wyższego stopnia. Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 222 k.p.a. wskazać należy, iż zgodnie z jego treścią o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna - przedmiotem skargi może być bowiem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu (postanowienie NSA z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09). Należy jednak przy tym podkreślić, że to nie organ, a strona formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. Jak już wyżej natomiast wskazano z treści pisma z [...] stycznia 2022 r. nie wynika, aby intencją nie była odpowiedź skarżącej na wezwanie organu, a skierowanie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji uznać należało za prawidłowe, bowiem z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia skarga była niedopuszczalna Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.