III OSK 1187/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1782/24 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 26 września 2024 r. nr BOE-BOK.0141.6.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz A.A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1782/24, po rozpoznaniu skargi A.A. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 26 września 2024 r. nr BOE-BOK.0141.6.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2 wyroku zasądził od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na rzecz A.A. kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. A.A. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. złożył do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (dalej: "organ" lub "Prezes NIK") wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia zasadniczego (bez dodatku stażowego i innych składników) kontrolera X.Y z Departamentu P. za miesiące styczeń w latach 2022-2024 oraz czerwiec 2024 r. Z uwagi na charakter wnioskowanej informacji Prezes NIK uznał ją za informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymaga wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W związku z powyższym, pismem z dnia 16 sierpnia 2024 r. organ wezwał skarżącego do przedstawienia w terminie 14 dni dowodów na istnienie takiego interesu. W odpowiedzi, pismem z dnia 2 września 2024 r., skarżący zakwestionował konieczność wykazywania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, argumentując, że jest to pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Podkreślił, że udostępnienie tych informacji jest uzasadnione, ponieważ istnieją podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. w związku z przydzielaniem nagród osobom nieuprawnionym, w tym poprzez sporządzanie fałszywych wniosków do Prezesa NIK o przydzielanie nagród osobom fikcyjnie zaangażowanym w nagradzane kontrole. Prezes NIK decyzją z dnia 26 września 2024 r. nr BOE-BOK.0141.6.2024, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony w aspekcie technicznym i ilościowym. Na dzień złożenia wniosku NIK nie dysponował elektronicznym zestawieniem wynagrodzenia zasadniczego X.Y. za lata 2022-2024, co oznacza, że konieczne byłoby zebranie i odpowiednie przetworzenie danych (tabel z odpowiednimi miesiącami i kwotami). Wymagałoby to zaangażowania wielu pracowników z różnych jednostek oraz dodatkowego czasu pracy, co sprawia, że cały proces trwa kilka dni. W ocenie Prezesa NIK skarżący nie wykazał również szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, co jest warunkiem udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. interes publiczny musi być wykazany, aby uzasadnić udostępnienie informacji. Argument wnioskodawcy, że poprzez "przydzielanie nagród" mogło dojść do popełnienia przestępstwa z art. 231 § 2 k.k. nie uzasadnia żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej. W konsekwencji zestawienie wymaganych przez skarżącego informacji nie jest równoznaczne ze stworzeniem możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla realnej poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Dodatkowo organ powołując się na art. 5 i art. 6 u.d.i.p. zaznaczył, że z przepisów tych wynika, że udostępnianie danych dotyczących pracowników powinno odbywać się zgodnie z przepisami prawa, w określonym celu i zakresie. Informacje o wynagrodzeniu pracownika są traktowane jako dobra osobiste i powinny być objęte tajemnicą. Ujawnienie tych danych przez pracodawcę może prowadzić do zarzutu naruszenia dóbr osobistych pracownika. Skarżący na powyższą decyzję Prezesa NIK wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 61 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym wyrokiem z 25 marca 2025 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że kontrolerzy NIK są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 623; dalej: "ustawa o NIK"), przeprowadzają oni kontrolę, w jej ramach ustalają stan faktyczny na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów (art. 35 ust. 1 ustawy o NIK), dokumentują ustalenia kontroli w aktach kontroli (art. 35a ust. 1 ustawy o NIK), sporządzają protokoły z przeprowadzenia czynności dowodowej (art. 35 b ust. 1 ustawy o NIK), przeprowadzają postępowanie dowodowe (art. 36-49 ustawy o NIK), przygotowują wystąpienie pokontrolne (art. 53 ustawy o NIK), które podpisuje kontroler prowadzący kontrolę (art. 53 ust. 4 ustawy o NIK). Kontrolerzy NIK posiadają zatem zakres uprawnień, który pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można jednak uznać, że żądana przez skarżącego informacja odnosząca się do kwot wypłaconych tytułem wynagrodzenia zasadniczego (bez dodatku stażowego i innych składników) X.Y. w styczniu w latach 2022-2024 i w czerwcu 2024, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącego z 2 sierpnia 2024 r. nie spełnia powyższych wymogów, nie dotyczy bowiem sprawy publicznej w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia. Wprawdzie informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informacją publiczną, ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a w konsekwencji wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną, jednakże skarżący żądając informacji o tym, jakie w zakreślonym terminie kwoty wypłacono tytułem wynagrodzenia zasadniczego kontrolerowi NIK X.Y., nie żądał w istocie informacji o wydatkowaniu środków publicznych w związku z wykonywaniem zadań publicznych przez podmioty pełniące funkcje publiczne, lecz informacji o kwotach wypłaconych konkretnej osobie zatrudnionej na określonym stanowisku kontrolera NIK. Informacja taka nie odzwierciedla jednak wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych w związku z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, a wniosek o taką informację nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób wynagradzana jest działalność związana z wykonywaniem określonej funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnej osobie. Tak sformułowany wniosek dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam i jako taki nie dotyczy informacji publicznej. Przedmiotem tak sformułowanego wniosku nie jest zatem jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia osoby zatrudnionej na stanowisku kontrolera NIK, lecz wynagrodzenie wypłacone konkretnej osobie - identyfikowalnej z imienia i nazwiska, czyli dochód uzyskiwany przez tę osobę fizyczną. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania środków publicznych nie jest natomiast konieczna znajomość wynagrodzenia wypłaconego konkretnej osobie w danym miesiącu. Zatem żądanie zawarte we wniosku z 2 sierpnia 2024 r. nie może być traktowane jako tożsame z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. A skoro tak (wniosek o udostępnienie informacji nie odnosił się do informacji publicznej), to organ był zobowiązany jedynie do udzielenia skarżącemu stosownej odpowiedzi. Brak było natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż w tym przypadku przepisy te nie miały zastosowania. Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną, w której zaskarżając wyrok w całości, zarzucił orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu w sposób sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r. (II SA/Wa 4102/21), tj. przyjęcie, że wysokość wydatków NIK na miesięczne wynagrodzenie zasadnicze brutto kontrolera NIK X.Y. nie jest informacją publiczną, w sytuacji gdy WSA w przytoczonym prawomocnym wyroku ocenił, że informacja o wysokości wydatków NIK na miesięczne wynagrodzenie zasadnicze brutto kontrolera NIK X.Y. stanowi informację publiczną niepodlegającą ograniczeniu udostępnienia ze względu na prywatność osoby fizycznej - co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw sprawy, poprzez sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu, nakazujących Prezesowi NIK udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną; b) art. 134 § 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia na jego niekorzyść, tj. wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu nakazujących uznanie, że wnioskowana informacja w ogóle nie jest informacją publiczną, co definitywnie zamyka drogę do jej uzyskania; w zaskarżonej decyzji Prezes NIK uznał wnioskowaną informację za informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymaga wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, co pozwalało na ponowne wystąpienie o tę samą informację przy odwołaniu się do innych argumentów; c) art. 133 § 1 zd. pierwsze i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu na podstawie sformułowanych w sposób dowolny domniemań faktycznych, które ani nie były podnoszone przez organ, ani nie wynikały z akt sprawy, tj. sformułowanie przypuszczeń, że we wskazanych miesiącach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na wysokość wydatków NIK na wynagrodzenie zasadnicze brutto kontrolera X.Y. mogły mieć wpływ ewentualne potrącenia - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sformułowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu, nakazującej uznanie, że informacja o wydatkach NIK na wynagrodzenie zasadnicze brutto kontrolera X.Y. nie stanowi informacji publicznej; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że informacja o wysokości wydatków NIK na miesięczne wynagrodzenie zasadnicze brutto kontrolera X.Y. nie jest informacją publiczną, a w konsekwencji nie ma do niej zastosowania art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.; b) art. 498 § 1 Kodeksu cywilnego i art. 87 § 1 Kodeksu pracy, poprzez ich błędną wykładnię, oraz pkt II.56 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "rozporządzenie MRiF") i załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (dalej: rozporządzenie MF), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wysokość kwoty potrąconej z wynagrodzenia pracownika zmniejszałaby wysokość wydatków NIK na to wynagrodzenie. Wobec powyższych zarzutów skarżący na podstawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 184, art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz wyrażenie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu, nakazujących uznanie wnioskowanej informacji za informację publiczną nieprzetworzoną (prostą) - jeśli w ocenie NSA istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie o 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie o 3. wyrażenie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania organu, nakazujących uznanie wnioskowanej informacji za informację publiczną nieprzetworzoną (prostą) oraz odstąpienie od zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania na zasadzie określonej w art. 206 p.p.s.a. - w razie oddalenia skargi kasacyjnej ze względu na fakt, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zrzekając się rozprawy skarżący kasacyjnie wniósł dodatkowo o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a. należy podnieść, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazane związanie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Skarżący kasacyjnie upatruje wskazanego naruszenia w tym, że Sąd pierwszej instancji wyraził ocenę prawną i sformułował wskazania co do dalszego postępowania w sposób sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4102/21. Powyższy wyrok został wydany w innej sprawie, ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 23 listopada 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja powyższa została wydana w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 7 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej polegającej na przekazaniu danych dotyczących udziału kontrolerów Departamentu P. w kontrolach NIK P/13/100, D/13/508 oraz P/17/038, a także danych o sposobie wydatkowania środków przeznaczonych na nagrody za powyższe kontrole wg. wskazanego we wniosku wzoru osobno dla każdej ww. kontroli. Zgodnie z przedstawionym wzorem należało podać imię i nazwisko nagrodzonego kontrolera, kwotę nagrody brutto, okres wykonywania czynności w nagrodzonym postępowaniu kontrolnym, liczbę dni wykonywania czynności oraz funkcję nagrodzonego kontrolera w nagrodzonej kontroli. Sprawa, w której został wydany wyrok, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, nie jest zatem tożsama ze sprawą rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu. Związanie, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że wymienione w nim podmioty, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, nie mogą formułować odmiennych ocen od oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. "Granice sprawy" podlegają zatem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznano skargę poprzednio i wydano orzeczenie. Z kolei art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - orzekając ponownie w tej samej sprawie - nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie powyższe przepisy nie znajdują zastosowania, gdyż sprawa nie jest tożsama ze sprawą rozpoznaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4101/21, dotyczy bowiem innego przedmiotu – decyzji z dnia 26 września 2024 r. nr BOE-BOK.0141.6.2024. Z kolei art. 134 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie nie doszło do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego, gdyż zaskarżona decyzja została przez Sąd pierwszej instancji uchylona, zgodnie z żądaniem sformułowanym w skardze. Nie doszło też do naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż ocena prawna została w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji wyrażona, zaś fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji nie stanowi o zasadności tak sformułowanego zarzutu opartego na drugiej podstawie kasacyjnej, to jest naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podnieść, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z kolei o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń przepisów prawnych, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd ten może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, pomimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał – jak już była mowa wyżej - skargę na decyzję Prezesa NIK z 26 września 2024 r., zatem nie wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona. Również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Częściowo zasadne są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek dostępowy z 2 sierpnia 2024 r. nie dotyczy sprawy publicznej. Stanowisko to nie jest trafne. We wniosku z 2 sierpnia 2024 r. skarżący kasacyjnie domagał się informacji o wydatkach Najwyższej Izby Kontroli na wynagrodzenie zasadnicze (bez dodatku stażowego i innych składników) kontrolera Departamentu P. X.Y. w styczniu w kolejnych latach 2022-2024 i w czerwcu 2024 r. W zaskarżonej decyzji organ przyznał, że żądana informacja jest informacją publiczną oraz że dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne. Na etapie wydania zaskarżonej decyzji organ stał na stanowisku, że żądane informacje publiczne nie podlegają udostępnieniu, albowiem stanowią informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko organu przyjmując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Informacje o wysokości wydatków organu na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne, jakimi są kontrolerzy NIK, są informacjami o majątku publicznym, którym dysponuje podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej – art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji myli się twierdząc, że pytanie o wydatki organu poniesione na wynagrodzenie kontrolera NIK pozostaje bez związku z pełnioną funkcją publiczną. Skoro kontroler NIK jest osobą pełniącą funkcję publiczną, to konsekwentnie informacja o wydatkach ponoszonych przez organ na jego wynagrodzenie pozostaje w związku z realizowaną przez niego funkcją publiczną. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w uwagi na prywatność osoby fizycznej – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - nie będzie zatem dopuszczalne. Przyjętej oceny nie zmienia fakt, że oświadczenia majątkowe kontrolerów NIK stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych – art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1090 z późn. zm.). Wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję publiczną nie można bowiem utożsamiać z jej stanem majątkowym. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu należy podnieść, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062; wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11; wyrok NSA z 27 października 2020 r., I OSK 2266/19, LEX nr 3082170; wyrok NSA z 1 marca 2022 r., III OSK 1166/21, LEX nr 3349415; wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., III OSK 3032/21, LEX nr 3349045; wyrok NSA z 2 września 2022 r., III OSK 1529/21; wyrok NSA z 4 października 2022 r., III OSK 3386/21, LEX nr 3419322). Pojęcie informacji publicznej jest definiowane przy uwzględnieniu art. 61 Konstytucji RP. Należy więc wiązać je z wykonywaniem zadań publicznych lub gospodarowaniem majątkiem publicznym. Przez sprawę publiczną należy rozumieć każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu. W kontekście przeprowadzonych wyżej rozważań zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest uzasadniony. Pozostałe wymienione w omawianym zarzucie przepisy nie zostały powiązane z jego uzasadnieniem, stąd bardziej wnikliwe odniesienie się do nich nie jest możliwe. Rację ma skarżący kasacyjnie, że ewentualne potrącenia z wynagrodzenia pracownika nie mają wpływu na wysokość wydatków ponoszonych przez organ na to wynagrodzenie, choć kwestia powyższa nie ma bezpośredniego wpływu na wynik sprawy, a przepisy prawne przytoczone w zarzucie kasacyjnym oznaczonym jako 2. b) są irrelewantne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w punkcie 2 a) skargi kasacyjnej powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, gdyż wskazane naruszenie spowodowało w konsekwencji nierozpoznanie kwestii charakteru żądanej informacji – czy jest to informacja prosta czy przetworzona, a w razie przyjęcia, że jest to informacja przetworzona – kwestii wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności w uzyskaniu informacji dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Powyższe kwestie staną się przedmiotem rozważenia i oceny Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej, iż żądanie wniosku dostępowego dotyczy informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania sądowego.