III OSK 1142/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 611/18 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 611/18 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.R. (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu: 1) naruszenie przepisów postępowania w taki sposób, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzącego do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skutkujące oddaleniem zasadnej skargi i utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji podlegającej usunięciu z obrotu prawnego; b) w konsekwencji naruszenia prawa materialnego opisanego poniżej - przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie dostrzegając naruszenia prawa materialnego oddalił zasadną skargę pozostawiając w mocy wadliwą decyzję podlegającą zgodnie z ww. przepisami usunięciu z obrotu prawnego; naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.), w sytuacji, w której nie powinien znaleźć zastosowania, ponieważ skarżąca nie prowadziła i nie prowadzi demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji GIOŚ oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz równowartości opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu wskazała, że wnioski organów administracji co do naruszenia przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji są zbyt daleko idące i opierając się na przypuszczeniach organów co do możliwego przebiegu wydarzeń. Nie są jednak w jej ocenie poparte faktami. Zdaniem skarżącej inspektorzy WIOŚ przystąpili do kontroli z gotową negatywną oceną prowadzonej przez nią działalności i niezależnie od składanych w toku postępowania wyjaśnień uznali, że doszło do naruszenia przepisów zakazujących wymontowywania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia. Podniosła, iż przeprowadzenie drugiej kontroli było konieczne ze względu na uchybienia organu poczynione w toku pierwszej kontroli, co do której skarżąca wniosła zastrzeżenia. Podniosła, iż jednym z powodów, dla których kwestionowała czynności kontrolne było m.in. załączenie do protokołu dokumentacji zdjęciowej wykonanej poza okresem jej prowadzenia. W ocenie skarżącej Sąd w sposób niekonsekwentny raz wskazuje, że w protokole kontroli przedstawiono jedynie jej przebieg, powstrzymując się od wyciągania wniosków, a jednocześnie uznaje, że w protokole powinny znaleźć się informacje o stwierdzonych przez inspektorów naruszeniach. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro protokół stanowi jedynie dowód urzędowo stwierdzonych faktów w toku czynności prowadzonych w miejscu kontroli, to brak jest podstaw do czynienia w nim ustaleń czy doszło do naruszenia przepisów, jako że ustalenie takiego naruszenia leży w kompetencji organu wydającego decyzję. Podniosła, iż organ powinien, uznając protokół z kontroli za element materiału dowodowego, dokonać jego oceny w odniesieniu do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i w ramach swobodnej, ale nie dowolnej oceny, ustalić jakie znaczenie nadać przedstawiony w nim faktom. Podkreśliła, że podczas czynności kontrolnych nie stwierdzono prowadzenia czynności demontażu pojazdów. Ponadto w ramach dostępnych środków dowodowych uprawdopodobniła, ona podnoszone twierdzenia, które powinny, w jej ocenie, być wystarczające do obalenia przyjętego przez organ domniemania prawdziwości protokołu w zakresie twierdzeń o prowadzonym demontażu pojazdów. Wskazała, iż wbrew stanowisku Sądu załączone do skargi dokumenty popierają twierdzenia skarżącej co do charakteru prowadzonej działalności handlowej. Podniosła, iż zarówno organy administracji jak również Sąd nie wskazały z jakich powodów odmówiły uznania, że skarżąca handluje częściami do pojazdów i w tym zakresie niezależnie od nadanej im kwalifikacji, dokonuje sprzedaży ich w stanie, w którym je nabyła. Szczególne znaczenie nabiera to w kontekście stwierdzenia Sądu, że niektóre części zamienne były sprzedawane w formie niezmienionej (bez demontażu) a niektóre musiały podlegać demontażowi. Wniosek taki nie ma, zdaniem Skarżącej, odzwierciedlenia w protokole kontroli ani w poczynionych ustaleniach organów administracji w toku postępowania dowodowego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z uzasadnienia decyzji oraz wyroku Sądu nie wynika, aby zidentyfikowano i przyporządkowano przedmioty znajdujące się na terenie kontrolowanych nieruchomości jako opisane fakturami zestawy części, ani że były one w stanie innym niż ten, w którym skarżąca je nabyła. W ocenie skarżącej nawet jeżeli części zamienne do pojazdów nie mogą być wykorzystane do przeprowadzenia naprawy bez ich wcześniejszego rozmontowania to odpowiedzialność za demontaż powinna spoczywać na podmiocie, który w celu ich użycia do przeprowadzenia naprawy pojazdu dokonuje ich demontażu i ponownego montażu, zatem rola skarżącej ograniczała się jedynie do pośrednictwa w sprzedaży części zamiennych do pojazdów. Podniosła, iż organy przyjęły założenia nie znajdujące odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym, które skutkowały uznaniem, że w ramach prowadzonej działalności handlowej dochodziło do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Ustalenia te poczyniono w oderwaniu od zaprezentowanego przez skarżącą materiału dowodowego w postaci dokumentów i oświadczeń współpracowników Wskazała, że Sąd naruszył również przepisy prawa materialnego, przyjmując przy ocenie prawidłowości przeprowadzonego postępowania przed organami administracji, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajduje norma z art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a wymierzona administracyjna kara pieniężna nałożona została zgodnie z prawem. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie powinien mieć zastosowana, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki do ponoszenia przez skarżącą odpowiedzialności za naruszenie wymogów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzącego do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W jej ocenie zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał nie pozwalał na przyjęcie, że w ramach prowadzonej działalności handlowej dochodziło do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Twierdzenia skarżącej nie znajdują jednak potwierdzenia w zgromadzonym przez organy materialne dowodowym. Skarżąca w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzuca inspektorom WIOŚ, iż "przystąpili do kontroli z gotową negatywną oceną prowadzonej przez nią działalności, i niezależnie od składanych w toku postępowania wyjaśnień uznali, że doszło do naruszenia przepisów zakazujących wymontowywania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia." W jej ocenie przemawia za tym okoliczność prowadzenia przez organ powtórnej kontroli związanej z uchybieniami organu poczynionymi w toku pierwszej kontroli, co do której wniosła ona zastrzeżenia. Zwróciła uwagę, że jednym z powodów, dla których wniosła zastrzeżenia, było załączenie do protokołu kontroli dokumentacji wykonanej poza okresem jej prowadzenia, co przesądza o braku rzetelności prowadzonych czynności. Wskazać jednak należy, iż z treści protokołu kontroli nr [...] jasno wynika, że powtórna kontrola prowadzonej przez skarżącą kasacyjnie działalności wynika z tego, że przedsiębiorca odmówił podpisania protokołu kontroli nr [...] i korzystając z przysługujących mu uprawnień wniósł do niego zastrzeżenia pismem z [...] grudnia 2016 r., w tym też piśmie skarżąca zwróciła się o ponowne przeprowadzenie kontroli celem weryfikacji zawartych w nim ustaleń i uzupełnienia o informacje zgodne ze stanem faktycznym. Odnosząc się natomiast do kwestii usunięcia z akt administracyjnych dokumentacji zdjęciowej wskazać należy, iż w treści protokołu kontrolnego z [...] lutego 2017 r. organ zamieścił wzmiankę, w której wskazał, iż "W odniesieniu do zastrzeżeń pani A.R., zgłoszonych wobec fotografii dokumentujących podczas kontroli prowadzonej w roku 2016 stan faktyczny zastany w dniu [...].12.2016r. na działce nr [...], usunięto za zgodą przedsiębiorcy z załącznika nr 5 do protokołu kontroli nr [...] jedno zdjęcie, które wykonane było poza terenem objętym działalnością kontrolowanego podmiotu". Przypomnienia wymaga, iż omawiany protokół kontroli z 2017 r. został przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie podpisany, zaś w treści wniesionych zastrzeżeń nie uwzględniono kwestii usunięcia dokumentacji fotograficznej w postaci jednego zdjęcia. Jednocześnie z treści protokołu jednoznacznie wynika, iż zdjęcie zostało usunięte za jej zgodą. Ponadto organ wskazał, iż usunięto je ze względu na to, że wykonane było poza terenem objętym działalnością skarżącej, a nie – jak wskazano w skardze kasacyjnej - z uwagi na wykonanie go w innym okresie, niż ten w którym prowadzona była kontrola. W konsekwencji przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja nie mogła stanowić potwierdzenia uchybień organu w tym zakresie, ani też stanowić potwierdzenia negatywnego nastawienia organu do prowadzonej przez skarżącą działalności. Skarżąca kasacyjnie podnosi również, iż w zaskarżonym wyroku Sąd wskazuje, że w protokole kontroli przedstawiono jej przebieg powstrzymując się od wyciągania wniosków a jednocześnie uznaje, że w protokole powinny znaleźć się informacje o stwierdzonych przez inspektorów naruszeniach. Wskazać należy, iż w treści zaskarżonego wyroku Sąd szczegółowo opisał jaki jest cel protokołu kontroli wyjaśniając, iż sporządzone w niniejszej sprawie protokoły w sposób rzeczowy i skrupulatny opisują przebieg kontroli na terenie przedsiębiorstwa skarżącej, powstrzymując się od wyciągania wniosków na tym etapie. Nie ulega wątpliwości – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - iż protokół kontroli jest dokumentem sporządzonym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe. Zawiera on: 1. Ustalenia kontroli; 2. Naruszenia; 3. Popełnione wykroczenia i zastosowane sankcje; 4. Inne zagadnienia; 5. Informacje końcowe. Tym samym Sąd w tej części swoich rozważań odnosił się do pierwszej części tego protokołu – ustaleń kontroli. W kolejnym natomiast akapicie Sąd opisał cel kontroli – a wiec inne zagadnienie - wskazując, iż w protokole kontroli muszą znaleźć się informacje o stwierdzonych przez inspektorów naruszeniach, które następnie są podstawą do wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego. Tym samym nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd w swoich rozważaniach nie jest konsekwentny, przeciwnie w swoich wywodach w sposób uporządkowany omawia on poszczególne elementy protokołu. Odnosząc się do kwestii załączonych do skargi dowodów, tj. faktur sprzedaży wystawionych przez skarżącą, które mają stanowić potwierdzenie, że skarżąca prowadzi działalność handlową wyjaśnienia wymaga, iż wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, że skarżąca działalności takiej nie prowadzi. Wręcz przeciwnie Sąd wyraźnie wskazuje, że nie podważa tego, iż zakupione przez skarżącą zestawy części podlegały dalszej odsprzedaży, jednak okoliczność ta nie przesądza o tym, że skarżąca obok prowadzenia działalności handlowej dokonywała również demontażu pojazdów. Wyjaśnienia również wymaga, iż ani organy, ani Sąd nie odmówiły uznania, że skarżąca handluje częściami do pojazdów i dokonuje ich sprzedaży, w stanie w którym je nabyła. Przeciwnie, Sąd I instancji jednoznacznie wskazał w treści zaskarżonego wyroku, iż "nie kwestionuje, że niektóre zakupione przez A.R. części podlegały dalszej odsprzedaży bez dokonywania innych czynności (tj. demontażu), jednak nie ulega wątpliwości, że nie dotyczy to ich wszystkich, zwłaszcza tzw. "zestawów części". Tym samym nie można podzielić poglądu skarżącej, iż Sąd wadliwie zaakceptował stanowisko organów i zakwestionował prowadzoną przez nią działalność handlową, bowiem zastrzeżenia dotyczą nie całości, a jedynie niektórych zestawów części, które znajdowały się w czasie kontroli na terenie działek, na których skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto należy zwrócić uwagę, że obie kontrole przeprowadzone na posesji wykazały obecność zdemontowanych pojazdów. Niektóre z tych pojazdów stanowiły wyłącznie karoserię. Ujawniono także dużą ilość części zamiennych oraz odpadów pochodzących z demontażu. Skarżąca przedstawiła dowody zakupu części, jednak – na co słusznie zwróciły uwagę organy i Sąd – nie wyjaśniły one wiarygodnie obecności ujawnionych przedmiotów, zwłaszcza, że zestawy części, które stanowiły przedmiot zakupu na fakturach przedstawionych przez skarżącą w rzeczywistości okazały się być pojazdami wycofanymi z eksploatacji, w których części są ze sobą trwale połączone. Nie sposób pominąć również, iż pojazdy, których dotyczyły dowody zakupu nie zawierały niektórych części wyszczególnionych na fakturach. Okoliczność ta była wystarczająca do uznania przez organ, że w ramach prowadzonej działalności skarżąca dokonuje demontażu pojazdów. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, iż w trakcie kontroli nie zaobserwowano bieżącego demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zwrócić również należy uwagę, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca była w posiadaniu pojazdów wycofanych z eksploatacji, posiadała części z demontażu takich pojazdów oraz posiadała możliwości do demontażu pojazdów. Organ ustalił również, iż skarżącą kasacyjnie oferowała części, które znajdowały się jeszcze w pojazdach wycofanych z eksploatacji. Tak ustalony stan faktyczny nie został skutecznie zakwestionowany we wniesionych przez skarżącą środkach odwoławczych. Jak już wyżej wskazano, ustaleń tych nie mogły również podważyć przedstawione faktury sprzedaży przez skarżącą części, zwłaszcza, że nie odnoszą się one do ujawnionych w czasie kontroli pojazdów. W tych okolicznościach nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji uczyniło niezasadnym ten zarzut skargi kasacyjnej. W świetle powyższych rozważań jako chybiony należało również ocenić zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zdaniem skarżącej nie mógł on mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie prowadziła i nie prowadzi ona demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Jak już wyżej wskazano twierdzenia skarżącej w tym zakresie nie znalazły potwierdzenia w prawidłowo zgormadzonym i ocenionym przez organy i Sąd I instancji materiale dowodowym. W konsekwencji zaś uczyniło to niezasadnym również powiązany z omawianym zarzutem naruszenia prawa materialnego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.