III OSK 1134/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Belczewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Szczecin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 927/25 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 października 2025 r. nr P-1.4131.324.2025.AKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany regulaminu korzystania z terenów zielonych Gminy Miasto Szczecin oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 927/25, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miasta Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 października 2025 r. nr P-1.4131.324.2025.AKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany regulaminu korzystania z terenów zielonych Gminy Miasto Szczecin, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 października 2025 r. nr P-1.4131.324.2025.AKS, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 - dalej "u.s.g."), stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr XIV/376/25 Rady Miasta Szczecin z dnia 9 września 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto Szczecin. Jak wskazał organ nadzoru, na mocy uchwały Nr XIV/376/25 Rada Miasta Szczecin dokonała zmiany uchwały Nr Il/N/350/25 z dnia 2 lipca 2025 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto Szczecin, m. in. poprzez nadanie ust. 5 zamieszczonemu w jej Załączniku Nr 1 brzmienia: "Zakaz wjazdu i nakaz poruszania się z prędkością zbliżoną do pieszego i zachowaniem pierwszeństwa pieszego, o których mowa w ust. 3 pkt 3 lit. a) niniejszego regulaminu, stanowią przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g. Za ich naruszenie przewiduje się karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach na podstawie art. 54 Kodeksu wykroczeń" (1 pkt 2 uchwały). Wojewoda podkreślił, że tereny zieleni wymienione w Załączniku Nr 2 do uchwały Nr Il/N/350/25 - parki, zieleńce i skwery - stanowią obiekty użyteczności publicznej, stąd nie budzi wątpliwości uprawnienie rady miasta do podjęcia uchwały regulującej zasady i tryb korzystania z tych terenów, gdyż wynika ono bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przy czym żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą być objęte regulacją wydawaną na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. Regulamin stanowi akt prawa miejscowego i nie może być utożsamiany stricte z przepisami porządkowymi. Tymczasem Rada nadała jednemu z zakazów określonych w regulaminie moc "przepisu porządkowego" w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g, co jest istotnie wadliwe. Tym przepisem jest § 1 pkt 2 zawarty w uchwale Nr XIV/376/25. Organ nadzoru wyjaśnił, że przepisy porządkowe stanowią szczególną formę aktów prawa miejscowego, w stosunku do których prawodawca formułuje dodatkowe zastrzeżenia, tj. zobowiązuje organ wykonawczy do ich przesłania do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu, przewiduje także krótsze vacatio legis (tj. 3-dniowe), a okoliczności, w których organ stanowiący uzyskuje uprawnienie do wydania przepisów porządkowych nie są dowolne wynikają z art. 40 ust. 3 u.s.g. Przepisy porządkowe mogą być wprowadzone tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach i nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze. Jak wskazał Wojewoda wydawane są, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i tylko wtedy gdy nie uregulowano tej materii w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących. Przy czym za przesłankę zagrożenia życia lub zdrowia obywateli można uznać np. stan epidemii, z kolei przesłanką do wprowadzenia przepisów porządkowych dotyczącą konieczności zapewnienia porządku publicznego - ograniczenie korzystania z energii elektrycznej do celów nie oświetleniowych, zakaz formowania konduktów pogrzebowych na ulicach i drogach, czy uregulowanie godzin rozpoczynania pracy w miastach z uwzględnieniem trudności komunikacyjnych. Poza tym ustanowienie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji. Zdaniem organu nadzoru, Rada nie wykazała przesłanki "niezbędności" wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. W uzasadnieniu ww. uchwały argumentując spełnienie tej przesłanki powołano się na okoliczność, że tereny zieleńców i parków nie stanowią drogi publicznej, strefy zamieszkania ani strefy ruchu w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a zatem przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania na przedmiotowych terenach. Poza tym Rada wskazała, że na terenach zieleni występują częste przypadki wjazdu i poruszania się pojazdów oraz ich parkowania w miejscach do tego nieprzeznaczonych, jak również poruszania się pojazdów z nadmierną prędkością, co może prowadzić do zakłócania porządku i spokoju publicznego, szczególnie w przestrzeniach przeznaczonych do wypoczynku i rekreacji. Organ nadzoru zaznaczył, że dla oceny analizowanej przesłanki istotny jest także obszar występowania zjawiska. Nie może ono występować w skali całego kraju, ani na obszarze właściwości przekraczającej obszar działania organu upoważnionego do ich wydawania. W przedmiotowej sprawie potencjalny problem związany z poruszaniem się na terenach parków czy innych terenach zieleni pojazdami - w tym hulajnogami oraz rowerami - z nadmierną prędkością, nie jest zjawiskiem charakterystycznym wyłącznie dla Gminy Miasto Szczecin, ani też województwa zachodniopomorskiego. Rada nie wykazała, aby Miasto Szczecin w sposób wyjątkowy wyróżniało się w zakresie występowania tego zjawiska na tle innych miast i gmin. Nie może być więc mowy o ziszczeniu się wymogu "niezbędności". Nadto Wojewoda zwrócił uwagę, że ust. 3 pkt 3 lit. a regulaminu nie formułuje bezwzględnego nakazu poruszania się wszelkich pojazdów z prędkością zbliżoną do prędkości pieszego i z zachowaniem jego pierwszeństwa (spod nakazu tego wyłączone są pojazdy, które poruszają się po terenach zieleni za pisemną zgodą zarządcy terenu, pojazdy oznakowane Policji, Straży Miejskiej, Pogotowia Ratunkowego, Straży pożarnej oraz pojazdy związane z utrzymaniem parków i zieleńców oraz osób posiadających tytuł prawny), co również przemawia za tym, że regulamin i wszystkie zawarte w nim przepisy, w tym nakazy i zakazy określonego zachowania się, mieszczą się w zakresie pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej". Rada miasta nie jest natomiast upoważniona, by rozstrzygać w treści uchwały zawierającej zbiór reguł odnoszących się do sposobu zachowania się osób korzystających z obiektu użyteczności publicznej, że niektóre z tych reguł są przepisami porządkowymi, za naruszenie których grozi grzywna. Podsumowując organ nadzoru stwierdził, że § 1 pkt 2 uchwały Nr XIV/376/25 istotnie narusza art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz art. 54 Kodeksu wykroczeń, a zatem wyeliminowanie go z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, jest konieczne i w pełni uzasadnione. Rada Miasta Szczecin wniosła skargę do sądu administracyjnego na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się jego uchylenia. WSA w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd I instancji przypomniał, że organ gminy wprowadzając zakwestionowane przez Wojewodę regulacje w uzasadnieniu uchwały wskazywał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g., Gminie przysługuje kompetencja do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, a także dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym regulacja taka może mieć miejsce wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustaw. Natomiast zdaniem Rady, jeśli chodzi o zakaz wjazdu na tereny zielone oraz zasady poruszania się pojazdami na terenie parków, takie tereny nie stanowią publicznej strefy zamieszkania ani strefy ruchu w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji, przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania na przedmiotowych terenach. Powyższe, zdaniem Rady, otwiera drogę do stanowienia przepisów porządkowych przez Gminę na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody i stwierdził, że organ nadzoru zasadnie przyjął, iż ustawodawca w 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z takich obszarów. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przy czym regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie mogą być utożsamiane stricte z przepisami porządkowymi. Trafnie też, zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda przyjął, że przepisy porządkowe stanowią szczególną formę aktów prawa miejscowego, w stosunku do których prawodawca formułuje dodatkowe zastrzeżenia, które nie dotyczą innych aktów prawa miejscowego, tj. zobowiązuje organ wykonawczy do ich przesłania do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 5 u.s.g.), przewiduje także krótsze vacatio legis - tj. 3-dniowe (art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 2 ). Okoliczności w których organ gminy uzyskuje uprawnienie do wydania przepisów porządkowych nie są dowolne i zostały zawarte w art. 40 ust. 3 u.s.g.. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przy czym upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych stanowi wyjątek od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, co oznacza, że zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione do tego organy gminy. WSA w Szczecinie zgodził się też z organem nadzoru, że Rada Miasta Szczecin nie wykazała przesłanki "niezbędności" wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. Jak stwierdził bowiem Sąd I instancji, Rada Miejska w istocie zmierzała do penalizacji na zasadzie art. 54 Kodeksu wykroczeń zachowań opisanych w pkt 3.1a Regulaminu, jako naruszających przepisy porządkowe. W powyższym przepisie Regulaminu ustalono, iż na terenach zieleni zabrania się: wjazdu i poruszania się wszelkich pojazdów bez pisemnej zgody zarządcy terenu, z wyłączeniem rowerów, hulajnóg, hulajnóg elektrycznych, urządzeń transportu osobistego oraz urządzeń wspomagających ruch, poruszających się z prędkością zbliżoną do prędkości pieszego i zachowaniem pierwszeństwa pieszego. Zakaz ten nie dotyczy pojazdów oznakowanych Policji, Straży Miejskiej, Pogotowia Ratunkowego, Straży Pożarnej oraz pojazdów związanych z utrzymaniem parków i zieleńców oraz osób posiadających tytuł prawny. W ocenie Sądu, Wojewoda trafnie też ocenił, iż Rada Miasta Szczecin nie wykazała, aby Miasto Szczecin w sposób wyjątkowy wyróżniało się w zakresie występowania zjawiska wjazdu nieuprawnionych pojazdów czy też poruszania się z nadmierną prędkością niektórych pojazdów na terenie parków i zieleńców. W szczególności niepoparte żadnymi danymi oraz nie poddające się żadnej kontroli twierdzenie, że na terenach zieleni występują częste przypadki wjazdu i poruszania się pojazdów oraz parkowania w miejscach do tego nieprzeznaczonych, jak również poruszania się pojazdów nadmierną prędkością, co "może prowadzić do zakłócania porządku i spokoju publicznego szczególnie w przestrzeniach przeznaczonych do wypoczynku i rekreacji" nie dawało podstawy do wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Słusznie wskazał Wojewoda, iż Rada Miasta Szczecin nie wykazała, aby Miasto Szczecin w sposób wyjątkowy wyróżniało się w zakresie występowania tego zjawiska na tle innych miast i gmin. Brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że opisywany przez Radę problem związany z poruszaniem się na terenach parków czy po innych terenach zieleni pojazdami - w tym hulajnogami oraz rowerami - z nadmierną prędkością, jest zjawiskiem charakterystycznym wyłącznie dla Gminy Miasto Szczecin nie zaś zjawiskiem ogólnopolskim. Przy czym ocena taka powinna być dokonywana w gminach, w których występuje podobna infrastruktura. Ponadto, Sąd wyjaśnił też, że Wojewoda słusznie dostrzegł, iż art. 51 Kodeksu wykroczeń penalizuje zakłócanie porządku publicznego w szczególności krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem przewiduje dla takich zachowań karę aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W tym zakresie poddanie "zakłócania porządku i spokoju publicznego szczególnie w przestrzeniach przeznaczonych do wypoczynku i rekreacji" odpowiedzialności za naruszenie przepisów porządkowych przewidziane w art. 54 kodeksu wykroczeń jako podlegające karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany zmierza do zmiany kodeksowych zasad odpowiedzialności obywateli. W odniesieniu z kolei do penalizacji wprowadzonego na terenie parków i zieleńców nakazu poruszania się "z prędkością zbliżoną do prędkości pieszego z zachowaniem pierwszeństwa pieszego", który to dotyczy "rowerów, hulajnóg, hulajnóg elektrycznych, urządzeń transportu osobistego oraz urządzeń wspomagających ruch" Sąd zauważył, że z uwagi na objęcie przedmiotową regulacją całych obszarów parków i zieleńców, taki zakaz obejmuje między innymi także działki drogowe i ścieżki rowerowe wraz ze stacjami roweru miejskiego położone na terenie parków i zieleńców. Organ gminy nie wykazał także w powyższym zakresie, aby poruszanie się czy to rowerem czy innym podobnym pojazdem po terenach zielonych - między innymi po wytyczonych ścieżkach rowerowych - z prędkością wyższą niż "zbliżona do prędkości pieszego" - zagrażało życiu lub zdrowiu obywateli w zakresie wymagającym wprowadzenia w tym zakresie przepisów porządkowych. Przy czym w zakresie wywodzonej przez Radę Miasta braku regulacji w powyższym zakresie WSA w Szczecinie dostrzegł jednocześnie, że ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 z późn. zm.) w art. 1 stanowi, że jej przepisy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1 (drogi publiczne, w strefy zamieszkania oraz w strefy ruchu), w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób oraz wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych. W przepisach Oddziału 11 (art. 33 – 34) Prawo o ruchu drogowym zawarto przepisy dodatkowe o ruchu rowerów, hulajnóg elektrycznych, urządzeń transportu osobistego, motorowerów oraz pojazdów zaprzęgowych. Stąd zasady korzystania z dróg rowerowych oraz dróg dla pieszych, także przebiegające przez tereny zielone i parki, zostały uregulowane aktem prawnym rangi ustawy. Zasadnie też, jak zaznaczył Sąd I instancji, Wojewoda dostrzegł, iż z wprowadzonego przez Radę Miasta zakazu poruszania się wszelkich pojazdów z prędkością zbliżoną do prędkości pieszego i z zachowaniem jego pierwszeństwa tego wyłączono pojazdy, które poruszają się po terenach zieleni za pisemną zgodą zarządcy terenu, pojazdy oznakowane Policji, Straży Miejskiej, Pogotowia Ratunkowego, Straży pożarnej oraz pojazdy związane z utrzymaniem parków i zieleńców oraz osób posiadających tytuł prawny. W tym zakresie Sąd wskazał, że w świetle tej regulacji nie sposób stwierdzić, w jaki sposób nieograniczone co do pierwszeństwa i dopuszczalnej prędkości poruszanie się pojazdów posiadających pisemną zgodą zarządcy lub związanych z utrzymaniem parków i zieleńców względnie pojazdów osób posiadających tytuł prawny, miałoby stanowić mniejsze zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego niż poruszanie się z prędkością wyższą niż "zbliżona do prędkości pieszego" takich pojazdów jak rowery, hulajnogi czy urządzenia transportu osobistego (np. wrotki). Z powyższych względów, WSA w Szczecinie uznał, że organ nadzoru zasadnie stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek "niezbędności", o którym mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g., co wykluczało możliwość uznania zakazu, sformułowanego w ust. 3 pkt 3 lit. a regulaminu przyjętego w Załączniku Nr 1 do uchwały Nr II/N/350/25 Rady Miasta Szczecin jako przepisu porządkowego w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Szczecin, reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. Zażądała rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię - o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - tj. przepisów art, 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3-4 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż nie można stanowić przepisów w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wraz z przepisami porządkowymi, oraz, że przepis dotyczący zasad korzystania z gminnych obiektów nie może mieć charakteru przepisu porządkowego (jeśli zostaną spełnione przesłanki ustanowienia takiego przepisu), podczas gdy zakaz taki nie wynika z przepisów prawa, a ponadto zarówno przepisy organizacyjne wydane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jak i przepisy porządkowe ustanawiają zakazy i nakazy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - tj. przepisów naruszenie art, 40 ust. 3-4 w zw. z art. 41 us.g., poprzez przyjęcie, że Rada Miasta nie wykazała "niezbędności" przepisów porządkowych albowiem wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, podczas gdy ustawa nie wprowadza przesłanki "bezpośredniości zagrożenia", a tym samym nie powinno się jej domniemywać, wywodząc ją z innego sformułowania ustawy, tj. art. 41 ust. 2 u.s.g., gdzie mowa o "przypadkach niecierpiącym zwłoki", 3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - tj. art. 40 ust. 3 us.g. i uznania, że uchwalenie przepisu porządkowego w danej gminie lub mieście jest warunkowane wyjątkowym wyróżnieniem się tej gminy lub miasta w zakresie występowania danego zjawiska na tle innych gmin i miast, podczas gdy liczne przykłady przepisów porządkowych, nie dotyczyły zjawisk charakterystycznych wyłącznie dla jednej gminy lub miasta, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - tj. art. 40 ust. 3 us.g. w zw. z art. 51 (powinno być "art. 54" –przyp. NSA) Kodeksu wykroczeń i art. 1 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że materia będąca przedmiotem regulacji § 1 pkt 2 uchwały nr XIV/376/19 nadającym brzmienie ust. 5 Załącznika nr 1 do zmienianej uchwały nr ll/N/350/25, jest już uregulowana przez przepisy art. 51 Kodeksu wykroczeń i art. 1 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 33-34 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym i stanowi wystarczającą regulację dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenach zieleni, podczas gdy: - wjazd na teren parku lub poruszanie się z nadmierną prędkością nie spełnia znamion wybryku, - ustanowione zakazy i nakazy w przepisie porządkowym dotyczą zachowań kierujących pojazdami nie tylko na wypadek sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu uczestników ruchu (o czym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2) p.r.d.), ale także dla zapewnienia bezpieczeństwa tego ruchu, przy czym pojęcia te nie są tożsame, oraz dla zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego, - brak regulacji w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących" nie może więc być rozumiane jako całkowity brak regulacji prawnej danej sfery stosunków społecznych, lecz jako objęcie jej wprawdzie taką regulacją, jednak na tyle ogólnie, że zachodzi potrzeba uzupełnienia uszczegółowienia) tej regulacji aktem porządkowym; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - o której mowa wart. 174 pkt 1 p.p.s.a, - tj. przepisów naruszenie art. 40 ust. 3-4 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż nie nastąpiła w sprawie przesłanka "niezbędności" dla nadania ust 3 pkt 3) a) Załącznika nr 1 do Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto podczas gdy: - zakaz wjazdu na tereny rekreacyjne; jak również wprowadzenie ograniczenia prędkości pojazdów poruszających się po tych terenach, służą ochronie życia i zdrowia obywateli, a także zapewnieniu porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, - stanowienie przepisów porządkowych, nie jest warunkowane sytuacją niecierpiącą zwłoki i występowaniem danego zjawiska tylko w obrębie konkretnego obszaru (miasta, gminy), - ustanowione przepisy porządkowe będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego mają na celu uzupełnienie regulacji ustawowej, która okazała się niewystarczająca w praktyce. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym normujących gromadzenie materiału dowodowego, jego ocenę i ustalanie stanu faktycznego przez organy administracji, będącego podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanych decyzji oraz przepisów postępowania normujących kontrolę zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji – to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Wszystkie z kolei postawione zarzutu dotyczyły przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3-4 oraz art. 40 ust. 3-4 w zw. z art. 41 u.s.g., a także w zw. z art. 54 Kodeksu wykroczeń i art. 1 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zarzuty te okazały się chybione, a tym samym skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie podnosi, że wbrew poglądowi prawnemu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, w sprawie wystąpiła przesłanka "niezbędności" – "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego". Z poglądem skarżącej kasacyjnie nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Ustęp 4 powyższego przepisu stanowi, że przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W skardze kasacyjnej zarzucono błędne uznanie, że Rada Miasta zaskarżoną uchwałą wykroczyła poza granice przyznanych ustawą kompetencji przez uznanie, że wydała przepisy w zakresie uregulowanym w odrębnych ustawach i innych przepisach powszechnie obowiązujących (tj. art. 54 k.w. i art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym) oraz błędne uznanie, że przepisy te nie były niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zarzut ten tym samym dotyczy dwóch koniecznych przesłanek uzasadniających wydanie przepisów porządkowych w postaci braku uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących (przesłanka obiektywna) oraz powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (przesłanka subiektywna) Odnosząc się do pierwszej kwestii, wskazać należy, że, przepisy porządkowe są wydawane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Chodzi więc o sytuację wystąpienia specyficznej luki w prawie, diagnozowanej dopiero w sytuacji pojawienia się zagrożenia (zagrożenia nieprzewidzianego przez obowiązujące prawo albo nieprzewidzenia przez obowiązujące prawo w skali lub w zakresie bezpośrednich lub nawet pośrednich skutków zagrożenia) pozwalającej stwierdzić, że obowiązujące przepisy ustawowe i powszechnie obowiązujące nie obejmują swoim zakresem regulacji zagrożeń (lub skutków) wywoływanych przez obiektywny stan rzeczywistości na określonym terenie – w rozpoznawanej sprawie na terenie gminy. W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, iż z zakresem "nieuregulowanym" prawem mamy do czynienia w przypadku luki w prawie rozumianej jako brak "regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie, a nie jedynie ogólnikowo je zamarkowuje" ( J. Jagielski, Przepisy porządkowe wojewody i gminy, Człowiek i Środowisko 1992, nr 1-2, s. 46.). Oznacza to, iż w przypadkach ogólnego "zamarkowania" lub ogólnego wzmiankowania danego zagadnienia możliwe jest wydanie przepisów porządkowych. Nie należy więc "zakresu nieuregulowanego" utożsamiać z pełną "dziewiczością" określonego zagadnienia na gruncie normatywnym. Poglądy orzecznictwa w tym zakresie są zbliżone i bazują na dokonaniach doktryny. W jednej ze spraw sąd administracyjny wskazał, że z zakresem nieuregulowanym mamy do czynienia w przypadku pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak w innych przepisach regulacji w pełni rozstrzygającej normatywnie dane zagadnienie (vide wyrok WSA w Krakowie z 20 stycznia 2016 r., III SA/Kr 679/16 – publik. CBOSA). W innym rozstrzygnięciu wskazano, że ustawodawca nieprzypadkowo używa pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1993r., S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162). Posłużenie się bowiem zwrotem "w zakresie nieuregulowanym", a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki. Niewątpliwie więc przepis porządkowy nie może ponownie regulować tego, co zawarte już jest w obowiązującej ustawie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, ONSA 1997/2/50.), jak również nie może on regulować danego zagadnienia w sposób odmienny, jako sprzeczny z ustawą, a więc aktem hierarchicznie wyższego rzędu, akt porządkowy dotknięty byłby wadą nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 1992 r., SA/Po 147/91, Monitor Prawniczy 1993/3/90) – por także wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r. III OSK 1013/22, Legalis nr 2991067). Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, przyjmując za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, w sprawie nie wystąpiła przesłanka niezbędności, tzn. Miasto Szczecin nie wykazało, aby w sposób wyjątkowy wyróżniało się w zakresie występowania zjawiska wjazdu nieuprawnionych pojazdów czy też poruszania się z nadmierną prędkością niektórych pojazdów na terenie parków i zieleńców. Jest to bowiem stan niepożądany, ale występujący często na terenie całego kraju, a nie tylko na obszarze Miasta Szczecin. Stan ten nie miał też, jak wskazał organ nadzoru i Sąd I instancji, jakichkolwiek podstaw leżących w specyfice położenia, czy też w innych szczególnych uwarunkowaniach Gminy Miasta Szczecin. Zjawisko zagrażające dobrom policyjnym musi być zatem ograniczone do terenu danej gminy. Obejmowanie szerszego obszaru wyłącza kompetencje gminy i przenosi je na organ obejmujący obszarem swojej właściwości szerszy obszar działania (powiat, województwo), co nie znajduje umocowania w przepisie kompetencyjnym art. 40 ust. 3 u.s.g. Ponadto zakres wprowadzonego i spenalizowanego zakazu został w sposób wyraźny już uregulowany w wymienionym przepisie Kodeksu wykroczeń i ustawie Prawo o ruchu drogowym. Ta ostatnia okoliczność miała, podobnie jak pierwsza, decydujące znaczenie dla zakwestionowania uchwały przez organ nadzoru oraz oddalenia skargi na tak wydany akt nadzoru przez Sąd I instancji. Należało bowiem jeszcze raz zauważyć, że obydwie przesłanki wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. pozostają w ścisłym związku normatywnym, zbliżonym do koniunkcji, przy czym podstawowym warunkiem normatywnym jest okoliczność pozostawania określonych treści porządkowych jako nieuregulowanych, a w rozpoznanej sprawie taki stan nie występował. W tej zaś sytuacji niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie obydwu przesłanek ustawowych (zarzucane naruszenie błędnej wykładni art. 40 ust. 3 u.s.g.) przekładała się na niezasadność pozostałych, postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Jedynie zatem uzupełniająco należało odnieść, się do twierdzeń zamieszczonych w pkt. 2. zarzutów skargi kasacyjnej, w którym to twierdzeniach skarżąca kasacyjnie wskazywała, że "niezbędność" przepisów porządkowych w części "bezpośredniości zagrożenia" można wyprowadzić z użytego w art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania "w przypadku niecierpiącym zwłoki". Oceniając te twierdzenia należało stwierdzić, że przedstawiona w nich wykładnia przepisów była od początku niedopuszczalna. Skarżąca kasacyjnie usiłowała bowiem uzasadnić przesłanki jednej wyjątkowej instytucji ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 3 - wydanie przepisów porządkowych bez upoważnienia ustawowego), przesłankami innej, odrębnej instytucji tejże ustawy (art. 41 ust. 2 – wyjątkowe wydanie przepisów porządkowych w drodze zarządzenia wójta). Skarżąca kasacyjnie wyszła w ten sposób daleko poza granice zakazu interpretacji wyjątków rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae) i to w sytuacji gdy przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. ma charakter samodzielnego przepisu kompetencyjnego. Natomiast w polskim porządku prawnym obowiązuje zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. , K25/99, OTK 2000/5/141, cyt. za Lech Morawski "Zasady wykładni prawa", Toruń 2010, Wyd. II. str. 201-202), a zakaz ten wynika z obowiązującej wszystkie organy władzy publicznej konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.