III OSK 1130/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w A. o wyłączenie sędziego NSA Artura Kusia i sędziego NSA Rafała Stasikowskiego od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 109/21 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w A. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 18 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego oddalić wniosek o wyłączenie sędziów.

Wyrokiem z 10 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w A. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 18 listopada 2020 r. w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W piśmie z 9 czerwca 2025 r. spółka wniosła o wyłączenie od orzekania w sprawie sędziego NSA Artura Kusia oraz sędziego NSA Rafała Stasikowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 19 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wyłączenie sędziego na wniosek strony następuje wówczas, gdy zachodzą takie okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie. Przepis ten łącznie z art. 18 § 1-3 p.p.s.a. ustanawia instytucję wyłączenia sędziego, będącą gwarancją procesową zasady obiektywizmu i bezstronności, a więc gwarancją tego, że rozstrzygnięcie w sprawie zawisłej przed sądem nie będzie determinowane przez osobiste zapatrywania, uprzedzenia lub interesy osoby wydającej rozstrzygnięcie. Stosownie natomiast do art. 20 § 1 p.p.s.a., strona składająca wniosek o wyłączenie sędziego zobowiązana jest wskazać i jednocześnie uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Na stronie spoczywa zatem obowiązek wskazania przyczyny wyłączenia oraz powołania okoliczności lub dowodów uprawdopodobniających istnienie tej przyczyny. Przyczyny wyłączenia, które powinny zostać uprawdopodobnione we wniosku o wyłączenie sędziego, to wyłącznie przyczyny, na które wskazują art. 18 § 1-3 i art. 19 p.p.s.a. Oznacza to, że nie będzie chodzić o jakąkolwiek okoliczność, która zdaniem strony wyłącza sędziego od rozpoznawania jej sprawy, ale okoliczność przewidzianą ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczności, o których mowa w art. 19 p.p.s.a. obejmują zarówno te związane z osobistymi stosunkami między sędzią, a stroną czy jej przedstawicielem, jak i inne uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne, które w przypadku konkretnego sędziego mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do wydania orzeczenia opartego na w pełni zobiektywizowanych przesłankach. Przez stosunki osobiste należy, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa, zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych, rozumieć relacje charakteryzujące się istnieniem więzi uczuciowej, emocjonalnej (niezależnie od tego, czy wywołuje ona emocje pozytywne czy negatywne) lub gospodarczej (ekonomicznej). Inne uzasadnione okoliczności mogą dotyczyć np. wcześniejszych związków sędziego z daną, konkretną sprawą (przez wykonywanie obowiązków służbowych jeszcze przed objęciem funkcji sędziego). Wyłączenie sędziego nie może jednak następować automatycznie. W każdej sprawie należy indywidualnie oceniać, czy i na ile konkretne okoliczności mają wpływ na bezstronność sędziego. Analizowany przepis nie może przy tym służyć do utrudniania działalności sądów. Wątpliwości co do bezstronności sędziego muszą zatem mieć charakter rzeczywisty, a nie tylko potencjalny. Nie mogą wynikać tylko z subiektywnego przekonania strony, ale z istnienia ważnych powodów, które obiektywnie potwierdzają podstawy wskazane w art. 19 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 20 listopada 2014 r., II OZ 1247/14). W sprawach, w których podstawą wyłączenia jest art. 19 p.p.s.a., do sądu należy nie tylko zbadanie, czy występują przyczyny (podstawy) wyłączenia, ale także czy z punktu widzenia doświadczenia życiowego przytoczone okoliczności mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego i uzasadniać jego wyłączenie (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2025 r. III OSK 2467/24). Ponadto, jak podkreśla się w doktrynie, w związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały jednak w art. 19 p.p.s.a. określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się także, że przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). W literaturze przyjmuje się, że samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego o stronniczość może stanowić przyczynę jego wyłączenia ze sprawy. Celem tej regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyr. TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134). Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się więc "do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy" (por. wyr. TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 67 oraz komentarz do art. 19 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2019). Wniosek o wyłączenie sędziów w tej sprawie został uzasadniony twierdzeniem, że osoba powołana z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3) "nie jest sądem ustanowionym ustawą" (jak to wskazuje stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - ETPCz), a ponadto Krajowa Rada Sądownictwa w składzie ukształtowanym w trybie wskazanej ustawy nie daje gwarancji niezależności od władzy wykonawczej i ustawodawczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. W uchwale składu siedmiu sędziów z 3 kwietnia 2023 r., I FPS 3/22 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). W każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza to, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te, jak wyżej wskazano, różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanowiskiem zawartym w powyższej uchwale, nie znajdując jednocześnie podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do ponownego rozstrzygnięcia w drodze uchwały składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest kwestionowanie w trybie art. 19 p.p.s.a. rękojmi bezstronnego rozpoznania sprawy przez sędziów objętych wnioskiem wyłącznie z uwagi na okoliczności związane z ich powołaniem na stanowisko sędziów NSA, ponieważ art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących ich powołaniu i ich postępowaniu po powołaniu. Jednocześnie nie wystąpiły przesłanki do wyłączenia tych sędziów w trybie art. 19 p.p.s.a. z uwagi na inne okoliczności. W tej sprawie sędziowie objęci wnioskiem złożyli na podstawie art. 22 § 2 p.p.s.a. oświadczenia, w którym wskazali, że nie istnieją okoliczności tego rodzaju, że mogłyby wywołać wątpliwości co do ich bezstronności w sprawie o sygn. akt III OSK 1130/22. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać i udowodnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego (por. postanowienie NSA z 12 marca 2012 r., I FZ 147/12, z 9 października 2013 r., II OZ 851/13 oraz z 24 września 2014 r., I OZ 754/14). Jedynie ubocznie zauważyć należy, że nawet z orzecznictwa ETPCz nie wynika, że samo powołanie sędziego na wniosek KRS ukonstytuowanej w oparciu o regulację ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, jest wystarczające do zakwestionowania niezawisłości sędziego, ponieważ oceniając naruszenie prawa strony do sądu należy zwracać uwagę nie tylko na powołanie sędziów na wniosek wadliwie ukształtowanej KRS, ale również na inne naruszenia prawa (por. wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 1 grudnia 2020 r., 26374/18, Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii, HUDOC, § 243–273; J. Roszkiewicz, Indywidualny test niezawisłości sędziego powołanego z naruszeniem prawa - uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Przegląd Sądowy" z 2022 r., nr 11-12, s. 87). Z tych względów i na podstawie art. 22 § 1 i 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.