III OSK 1107/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1538/22 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr SKO.V 428/200/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 1538/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 12 sierpnia 2022 r. nr SKO.V 428/200/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 12 sierpnia 2022 r. nr SKO.V 428/200/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 9g i art. 9x ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1439 z późn. zm. – u.c.p.g.), po rozpatrzeniu odwołania R. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, Spółka, skarżąca kasacyjnie), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 22 czerwca 2022 r. nr BGO.0640.2.4.2022 nakładającą na Spółkę, karę pieniężną w wysokości 16 867,45 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wobec tych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej. Skarżąca natomiast kwestionuje zaistnienie podstaw do wymierzenia przedmiotowej kary. Otóż stoi na stanowisku, że nie może odpowiadać za wynik poziomu recyklingu w sytuacji, gdy nie jest jedynym podmiotem odbierającym odpady komunalne z terenu nieruchomości niezamieszkałych. Nie ma również wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości, a także jaka część odpadów ma zostać poddana recyklingowi. Wskazała, że to rolą organu I instancji jest przeprowadzenie działań edukacyjnych, a także wszelkich innych, które pozwolą na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 9g ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (dalej: u.c.p.g.), przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy; - art. 9x ust. 3 u.c.p.g., przez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g, u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na: - niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności nie wyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g, u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w cytowanym przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, o niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Spółki, podczas gdy Spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g, u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji, - niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na podstawie art. 9g u.c.p.g; - niezastosowaniu przez organ I oraz organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy; - niezastosowaniu przez organ I Instancji oraz organ II Instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy; - pominięciu przez organ I Instancji oraz organ II Instancji okoliczności, że podstawy do obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju przeprowadzonych jeszcze w 2008 r.; - nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez Skarżącą jest znikoma (co zostało potwierdzone przez organ I instancji); - nieprawidłowym ustaleniu, że z uwagi na fakt, że skarżąca dokonała ponownego naruszenia przepisów dyskredytuje to ją od możliwości zastosowania wobec Spółki instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu; - art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - przez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pierwszym myślniku; - art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą i uznaniu, że fakt, że skarżąca naruszyła obowiązek po raz drugi determinuje zakaz ich zastosowania; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w Gliwicach oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. Dodatkowo, na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść postawionych zarzutów. W piśmie z 24 marca 2026 r. skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez adwokata, wniosła o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. II SA/GI 931/25, stanowiącego – zdaniem Spółki - zagadnienie wstępne dla zagadnienia głównego również w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy wykładni przepisów prawa unijnego i ich zgodności z stosowaną przez organy administracyjne praktyką nakładania administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie w danym roku wymaganego poziomu recyklingu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, polegające na: niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie; niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności; niezastosowaniu przez organ I oraz organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej; pominięciu przez organ I Instancji oraz organ II Instancji okoliczności, że podstawy do obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii; nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniu na pouczeniu; nieprawidłowym ustaleniu, że z uwagi na fakt, że skarżąca dokonała ponownego naruszenia przepisów dyskredytuje to ją od możliwości zastosowania wobec skarżącej instytucji nałożenia kary pieniężnej. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności samego wyroku. Nie można także podważać ustaleń faktycznych, chyba że sąd nie zajmie żadnego stanowiska co do stanu faktycznego, z którą to sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 633/16). Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że sprawa została w postępowaniu administracyjnym dostatecznie wyjaśniona i rozważona w zakresie niezbędnym do jej końcowego załatwienia zgodnie z przepisami prawa materialnego. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się dalej do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera elementy wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania oraz wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności zaskarżonego w rozpatrywanej sprawie działania organu administracji, a także ocenę wyrażającą się w braku ich naruszenia. Inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi z kolei do wniosku, że brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, których rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być - to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku - pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz - co istotne - wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1073/22 oraz powołane w tym zakresie orzecznictwo). Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oznacza obowiązek rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, ale nie oznacza obowiązku wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu skargi. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 12 sierpnia 2022 r. nr SKO.V428/200/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia, Sąd I instancji dokonał. W dalszej petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; art. 189d pkt 1, 2 i 5 w zw. z art. 189f §1 ust. 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona a poprzedzające ją postępowanie umorzone. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7a k.p.a. Artykuł 7a k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, z dnia 14 września 2021 r., III OSK 582/21 - cbois.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (dalej: p.p.) Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że przepis ten potwierdza swobodę podejmowania przez przedsiębiorcę wszelkich działań, które nie zostały zakazane przepisami. Ze zdania drugiego art. 8 p.p. wynika zaś, że obowiązek określonego zachowania może powstać wyłącznie na podstawie przepisów prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w łącznej wysokości 16 867,45 zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu nie spowodowało naruszenia art. 8 p.p. W drugiej kolejności wyjaśnić należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące: naruszenia art. 9g ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (dalej: u.c.p.g.), przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy oraz naruszenia art. 9x ust. 3 u.c.p.g., przez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 9x ust. 3 u.c.p.g. oraz art. 9g u.c.p.g. Orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały ww. przepisy u.c.p.g. Sąd I instancji nie miał podstaw do zakwestionowania w niniejszej sprawie przez orzekające organy zastosowanie ww. przepisów u.c.p.g. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej. Skarżąca natomiast kwestionuje zaistnienie podstaw do wymierzenia jej przedmiotowej kary. Skarżąca stoi na stanowisku, że nie może odpowiadać za wynik poziomu recyklingu w sytuacji, gdy nie jest jedynym podmiotem odbierającym odpady komunalne z terenu nieruchomości niezamieszkałych. Nie ma również wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości, a także jaka część odpadów ma zostać poddana recyklingowi. Wskazała, że to rolą organu I instancji jest przeprowadzenie działań edukacyjnych, a także wszelkich innych, które pozwolą na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 9x ust. 3 u.c.p.g. oraz art. 9g u.c.p.g. Zastosowanie w tej sprawie ww. przepisów u.c.p.g. jest zgodne z stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 19 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 1645/22, w którym stwierdzono, że w orzecznictwie wskazuje się, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g., polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3 u.c.p.g., należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Wykładnia językowa powyższej normy prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowania "jest obowiązany", nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym wskazanych poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x ust. 2 u.c.p.g., który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku stanowiąc łącznie jedną normę prawną. Podkreślić należy, że przywołane przepisy u.c.p.g. nie uzależniają nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości czy też ilości i rodzaju zawartych umów, a jedynie od poziomu wykonania obowiązku określonego w art. 9g. u.c.p.g. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 19 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 1645/22 dotyczącym analogicznej sprawy. Wykładnia powołanych ww. przepisów u.c.p.g. dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z prawem UE, w szczególności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 z późn. zm., dalej: dyrektywa 2008/98/WE). Jednym z kierunkowych celów przepisów dyrektywy 2008/98/WE jest dążenie do stworzenia modelu prawnego "społeczeństwa recyklingu". Realizacja wyznaczonych celów kierunkowych koncepcji "społeczeństwa recyklingu" w prawie gospodarki odpadami polega na: 1) zapewnieniu segregacji odpadów u źródła oraz 2) zbieraniu i recyklingu priorytetowych strumieni odpadów (zob. M. Duczmal, Nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 2008/98/WE, OiŚ 2008, nr 6, s. 28–37). Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami zapewniającą realizację celu w postaci utworzenia "społeczeństwa recyklingu" państwa członkowskie powinny popierać stosowanie odpadów posegregowanych w wyniku recyklingu, takich jak papier z odzysku. Procesy składowania lub spalania takich odpadów powinny być traktowane jako ostateczność. Z analizy przepisów dyrektywy 2008/98/WE wynika, że hierarchia postępowania z odpadami wyznacza kolejność działań priorytetowych w zakresie tego, co stanowi najlepsze kompleksowe rozwiązania dla środowiska w prawodawstwie i polityce gospodarki odpadami. Odstępstwo od ustalonej w dyrektywie hierarchii zasad postępowania z odpadami może być dopuszczalne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione m.in. wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska (por. M. Jabłoński, Administracyjne podstawy kompetencji Unii Europejskiej i państw członkowskich w zakresie problematyki odpadów. W stronę spójnej polityki w gospodarce odpadami, OiŚ 2011, nr 6, s. 24–33). Dla osiągnięcia celu kierunkowego, jakim jest europejskie społeczeństwo recyklingu o wysokiej wydajności zasobów, w dyrektywie 2008/98/WE określono cele szczegółowe związane z przygotowaniem do ponownego wykorzystania i recyklingu odpadów (art. 11 tego aktu prawnego). W myśl art. 11 ust. 1 tej dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji przygotowywania do ponownego użycia, zwłaszcza przez zachęcanie do tworzenia i wspierania sieci przygotowywania do ponownego użycia i napraw, przez ułatwianie im - jeżeli jest to zgodne z właściwym gospodarowaniem odpadami - dostępu do odpadów znajdujących się w systemach lub punktach zbierania i nadających się do przygotowania do ponownego użycia, ale nieprzeznaczonych do przygotowania do ponownego użycia przez te systemy lub punkty zbierania, oraz przez wspieranie wykorzystania instrumentów ekonomicznych, kryteriów udzielania zamówień, celów ilościowych lub innych środków. Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE, aby zapewnić zgodność z celami niniejszej dyrektywy oraz przejść na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów, państwa członkowskie przyjmują środki służące do osiągnięcia następujących celów: a) do 2020 roku przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia, pod warunkiem że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, zostanie zwiększone wagowo do minimum 50 %; b) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym zgodnie z definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów, zostanie zwiększone wagowo do minimum 70 %; c) do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55 %; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60 %; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65 %. W celu zrozumienia znaczenia art. 11 dyrektywy 2008/98/WE należy uwzględnić, że dyrektywa 2008/98/WE jest częścią systemu regulacji prawnych dotyczących gospodarki o zamkniętym obiegu, który tworzą następujące dyrektywy: dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. U. UE. L. z 1999 r. Nr 182, str. 1 z późn. zm.); dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. U. UE. L. z 1994 r. Nr 365, str. 10 z późn. zm.); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 155, str. 1, dalej: dyrektywa 2019/904/WE). Wszystkie państwa członkowskie miały obowiązek dokonać transpozycji ww. dyrektyw do prawa krajowego do lipca 2020 r. Od prawidłowo wykonanego obowiązku selektywnego zbierania odpadów zależy prawidłowe wykonanie obowiązków recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Selektywne zbieranie odpadów zapobiega przedostawaniu się odpadów do środowiska i realizuje założenia modelu gospodarki o obiegu zamkniętym. Dyrektywa 2019/904/WE realizuje założenia wspomagające gospodarkę o obiegu zamkniętym, które dają pierwszeństwo zrównoważonym i nietoksycznym produktom wielokrotnego użytku i systemom ponownego użycia zamiast produktom jednorazowego użytku, które mają przede wszystkim na celu zmniejszenie ilości generowanych odpadów. Takie zapobieganie powstawaniu odpadów znajduje się na szczycie hierarchii postępowania z odpadami zapisanej w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Dyrektywa 2019/904/WE ma przyczynić się do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) nr 12 dotyczącego zapewnienia zrównoważonych wzorców konsumpcji i produkcji, który stanowi część Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 25 września 2015 r. Dzięki utrzymywaniu wartości produktów i materiałów przez jak najdłuższy czas i wytwarzaniu mniejszej ilości odpadów gospodarka Unii może stać się bardziej konkurencyjna i bardziej odporna, a jednocześnie w mniejszym stopniu eksploatować cenne zasoby i środowisko naturalne (motyw 2 dyrektywy 2019/904/WE). Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych reguluje art. 10 dyrektywy 2008/98/WE. W sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z wdrażania planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym (Bruksela, z dnia 4 marca 2019 r. COM(2019) 190 final) wskazano, że solidne i wydajne systemy gospodarowania odpadami stanowią niezbędny element gospodarki o obiegu zamkniętym. W lipcu 2018 r. weszły w życie zmienione ramy legislacyjne dotyczące gospodarowania odpadami, które mają na celu zmodernizowanie systemów gospodarowania odpadami w Unii i skonsolidowanie europejskiego modelu jako jednego z najskuteczniejszych na świecie. Obejmują one: nowe ambitne, ale realistyczne, współczynniki recyklingu; uproszczenie i ujednolicenie definicji oraz metod obliczeniowych i jasny status prawny recyklatów oraz produktów ubocznych; zaostrzone przepisy i nowe zobowiązania dotyczące selektywnego zbierania (bioodpadów, wyrobów włókienniczych i odpadów niebezpiecznych wytwarzanych przez gospodarstwa domowe, odpadów z budowy i rozbiórki); minimalne wymagania dotyczące rozszerzonej odpowiedzialności producenta; skuteczniejsze zapobieganie powstawaniu odpadów i wzmocnienie środków gospodarowania odpadami, w tym odpadami morskimi, odpadami spożywczymi i produktami zawierającymi surowce krytyczne. Według art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (dalej: dyrektywa 2008/98/WE), "Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci» koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów". W myśl art. 14 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE "Bez uszczerbku dla art. 8 i 8a państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami mają być ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego powstają odpady, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty". Art. 14 został zmieniony przez art. 1 pkt 15 dyrektywy nr 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. (Dz.U.UE.L.2018.150.109) zmieniającej nin. dyrektywę z dniem 4 lipca 2018 r. Odpowiednikiem art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE w prawie polskim jest art. 22 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej: u.o. W myśl art. 22 ust. 1 u.o., "Koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów". Według art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu zapewnienia, by odpady, które zostały poddane recyklingowi lub innemu procesowi odzysku, przestawały być uznawane za odpady, jeżeli spełniają następujące warunki: a) dana substancja lub przedmiot mają być wykorzystywane do konkretnych celów; b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie; c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; oraz d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. W wyroku TS z 30.03.2017 r., C-335/16, [...], ZOTSiS 2017, nr 3, poz. I-242 dokonano wykładni zasady "zanieczyszczający płaci" oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. 2008, L 312, s. 3). Według TS, "Artykuł 14 i art. 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że na obecnym etapie rozwoju prawa Unii przepisy te nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które w celu finansowania usługi gospodarowania odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania przewiduje cenę obliczaną na podstawie szacunkowej objętości odpadów wygenerowanej przez użytkowników tej usługi, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych przez nich do punktu zbioru, jak również uiszczenie przez użytkowników, występujących jako posiadacze odpadów, opłaty dodatkowej, z której przychód jest przeznaczony na finansowanie inwestycji kapitałowych niezbędnych do przetwarzania odpadów, w tym ich recyklingu. Do sądu odsyłającego należy jednak sprawdzenie, na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały mu przedstawione, czy nie prowadzi to do obciążenia niektórych 'posiadaczy' kosztami ewidentnie nieproporcjonalnymi do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą oni wytworzyć. W tym celu sąd krajowy będzie mógł w szczególności uwzględnić kryteria związane z rodzajem nieruchomości zajmowanych przez użytkowników, z powierzchnią tych nieruchomości oraz ich przeznaczeniem, ze zdolnością 'posiadaczy' do wytwarzania odpadów, z objętością pojemników udostępnionych użytkownikom, jak również z częstotliwością zbiórki w zakresie, w jakim parametry te mogą wpływać bezpośrednio na kwotę kosztów gospodarowania odpadami". Skarżąca kasacyjnie z chwilą odebrania odpadów od właścicieli nieruchomości staje się ich posiadaczem i ponosi koszty gospodarowania odpadami zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", do której odwołuje się art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE oraz art. 22 ust. 1 u.o. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który należy podzielić, że "Zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na komcepcji odpowiedzialności sprawczej za sam skutek, oderwano ją od jakiejkolwiek postaci winy. Lege non distinguente wynika stąd, że (co do zasady) obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie. Z tego punktu widzenia problem winy korzystającego ze środowiska (bezprawności jego zachowania się) nie ma znaczenia". (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 145). Zasada "zanieczyszczający płaci" w gospodarowaniu odpadami łączy się z zasadą prewencji i zasadą likwidacji zagrożeń dla środowiska spowodowanymi przez odpady u źródeł ich powstawania. Skarżąca kasacyjnie jest podmiotem korzystającym ze środowiska rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez podmiot korzystający ze środowiska - rozumie się przez to: "a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, 1222 i 1871 oraz z 2025 r. poz. 222) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 89), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego". Zasada "zanieczyszczający płaci" dotyczy wszystkich kosztów zanieczyszczenia w tym również kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w danym roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zasada ta ma charakter bezwzględny w szczególności w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z najważniejszych podstaw systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przez podmioty odbierające odpady komunalne. Zasada ta nie wymaga, aby właściciele niezamieszkałych nieruchomości, byli jedynymi adresatami ponoszenia kosztów związanych z odpadami komunalnymi. Skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność związaną z postępowaniem z odpadami komunalnymi, która jest jednocześnie gospodarowaniem odpadami. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie ma obowiązek spełniać odpowiednie wymagania związane z gospodarowaniem odpadami. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z podstawowych zasad gospodarowania odpadami". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2) u.u. przez gospodarowanie odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Skarżąca kasacyjnie po odebraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi transport odpadów. Zgodnie z art. 1a u.c.p.g., w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Oznacza to, że u.c.p.g. jest aktem szczególnym (lex specialis) w stosunku do u.o. Pamiętać należy, że u.c.p.g, nie jest aktem prawnym kompletnym w zakresie regulacji zagadnień dotyczących postępowania z odpadami komunlanymi. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2, a obliczona według zasad określonych w ust. 3 powołanego artykułu należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej kasacyjnie spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą kasacyjnie. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2183/24). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie stwierdza, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 45 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej; TSUE), stanowiącego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, zagadnienie wstępne dla zagadnienia głównego również w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy wykładni przepisów prawa unijnego i ich zgodności ze stosowaną przez organy administracji praktyką nakładania administracyjnych kar pieniężnych za nieosiągnięcie w danym roku wymaganego poziomu recyklingu. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne w zakresie wykładni przepisów prawa "unijnego, którego treść brzmi: "czy: - art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140) oraz - w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje - kierowanego do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości - obowiązku składania sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów (sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych, półrocznych), a wprowadza jedynie sprawozdania następcze, za poprzedni rok kalendarzowy, odnoszące się do osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co utrudnia możliwość natychmiastowego wdrożenia przez organy administracji publicznej adekwatnych prewencyjnych środków prawnych, w tym nadzorczych, zapewniających zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów dyrektyw". Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Podstawą materialną decyzji organu I instancji stanowił art. 9g, art. 9x ust. 2 i 3, art. 9zb, art. 9zf ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono błędnej wykładni art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140), które to podstawy prawne zostały objęte zakresem pytania prejudycjalnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość, co do wykładni art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109140), stąd też nie było podstaw do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie sygn. akt II SA/GI 931/25, skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne w zakresie wykładni przepisów prawa unijnego. W skardze kasacyjnej, jej autor nie podniósł zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa UE, czy niezgodności z nimi przepisów prawa polskiego. Należy więc rozważyć, czy Naczelny Sąd Administracyjny może (powinien) przeprowadzić analizę w tym zakresie, skoro rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach jej podstaw, a więc (poza nieważnością postępowania) nie może rozpoznawać naruszenia przepisów niewskazanych w skardze (także przepisów prawa UE). Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku rozważania ewentualnego naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, jeżeli strona nie wskazała naruszenia tych przepisów, jako podstawy skargi kasacyjnej. Potrzeba taka jednak występuje, gdy jest oczywiste, że przepisy prawa wspólnotowego regulują ten sam przedmiot, co prawo krajowe i występuje możliwość ich bezpośredniego zastosowania lub konieczność wykładni przepisów krajowych zgodnie z przepisami wspólnotowymi. Jeżeli więc strona zarzuca błędną wykładnię przepisów prawa krajowego to należy taki zarzut rozważyć, uwzględniając przepisy prawa wspólnotowego i ich wykładnię dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości, ewentualnie przy zarzucie błędnego zastosowania przepisu prawa krajowego rozważyć, czy nie pozostaje on w sprzeczności z przepisem prawa wspólnotowego, który ma bezpośrednie zastosowanie. Nie oznacza to bynajmniej wyjścia poza granice podstaw skargi kasacyjnej, gdyż praktycznie zawsze wykładnia i zastosowanie przepisu, którego naruszenie zostało wskazane, jako podstawa skargi, wymaga dokonania jego wykładni (zastosowania) z uwzględnieniem innych przepisów (w tym przypadku prawa europejskiego) (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 2792/14). Wskazać należy, w prawie polskim wprowadzono art. 6ka u.c.p.g. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej napisano, że "Podjęcie prac nad nowelizacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 730), zwanej dalej "ustawą", wynika w szczególności z rekomendacji zawartych w Krajowym planie gospodarki odpadami 2022, zwanym dalej "Kpgo 2022". Zmiana przepisów ustawy miała na celu wyeliminowanie następujących zidentyfikowanych problemów: 1) możliwości ryczałtowego rozliczania przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne od mieszkańców, co utrudnia gminom kontrolę nad strumieniem odpadów komunalnych oraz może prowadzić do podwyższenia kosztów systemu (przeszacowanie kosztów odbioru odpadów komunalnych); 2) braku zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Dalej w uzasadnieniu tego projektu napisano, że "W przepisach ustawy dodano art. 6ka, który wprowadza odpowiednio sankcje za nieprzestrzeganie przepisu dotyczącego obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dwukrotnie wyższa opłata za niesegregowanie odpadów ma na celu zachęcenie mieszkańców do prawidłowego, selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a często w ogóle do podjęcia wysiłku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przeprowadzone ankiety, sygnały płynące od mieszkańców oraz od zarządców nieruchomości jednoznacznie wskazują kryterium cenowe jako najbardziej skuteczną metodę zachęty do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów przez mieszkańców. Świadomość ekologiczna jest niewystarczającym powodem do proekologicznych zachowań w tym zakresie. Proponowana zmiana zakłada, że niedopełnienie przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie będzie skutkowało zgłoszeniem tego faktu przez podmiot odbierający odpady komunalne do gminy, która w drodze decyzji nałoży na właściciela danej nieruchomości wyższą stawkę opłaty za odbiór odpadów komunalnych za miesiąc lub miesiące, w których nastąpiło naruszenie obowiązku ustawowego. Niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów dotyczy tych właścicieli nieruchomości, którzy nie chcą selektywnie zbierać odpadów i np. notorycznie w pojemnikach na odpady zmieszane umieszczają odpady, które powinny być gromadzone selektywnie w pojemnikach na papier, metale i tworzywa sztuczne, szkło oraz odpady ulegające biodegradacji. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, kiedy w wyniku pomyłki o charakterze incydentalnym dany odpad zostanie zdeponowany do nieodpowiedniego pojemnika". W orzecznictwie NSA na gruncie art. 6ka u.c.p.g. wyrażono pogląd, według którego, "(...) każdorazowo do oceny w sprawie pozostaje czy obowiązek poinformowania właściciela nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych wynikający z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. zostaje spełniony przez naklejki informacyjne na pojemnikach o wadliwej segregacji, gdyż przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia - przez podmiot odbierający odpady - organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny zostać dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zatem skoro z akt sprawy wynika, że podmiot wykonujący usługi odbioru odpadów komunalnych ze wskazanej nieruchomości stwierdził i udokumentował nieselektywne zbieranie odpadów na przedmiotowej nieruchomości i nie podważono, że o tych nieprawidłowościach powiadomiono właściciela nieruchomości umieszczając naklejkę na pojemnikach (...)". (zob. wyrok NSA z 11 października 2024 r., sygn. akt III FSK 1522/22 oraz wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 596/23). Powyższe potwierdza, że w prawie polskim wprowadzono uregulowanie w postaci art. 6ka u.c.p.g., które pozwala w sposób skuteczny na osiągnięcie zamierzonych rezultatów, wymaganych regulacjami prawa UE w zakresie stworzenia zachęty do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Argumentem przemawiającym za zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie nie może być to co zostało przedstawione w uzasadnieniu postanowienia WSA w Gliwicach z 14 listopada 2025 r., sygn. akt. II SA/Gl 931/25, w którym zawieszono postępowanie i skierowano pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podnosząc że przepis art. 6ka u.c.p.g. po pierwsze, często nie jest stosowany, bowiem przedsiębiorcy odbierający odpady komunalnie niejednokrotnie nie wypełniają tego obowiązku. Należy wyraźnie podkreślić, że przepis ten obowiązywał w okresie za który nałożono na skarżącą karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągniecia w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, na podstawie umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą, a właścicielem nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 9g u.c.p.g. Na skarżącą kasacyjnie nałożono karę pieniężną za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Art. 6ka u.c.p.g. nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne ściśle określone obowiązki, które powinny być wykonywane. Nie można zgodzić się poglądem WSA w Gliwicach, który skierował pytanie prejudycjalne że "wprowadzony przepisami krajowymi system ostrzegania nie jest skuteczny, a przede wszystkim nie stworzono wymaganego przez dyrektywę 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. »systemu sprawozdań wczesnego ostrzegania« (motyw 51 jej preambuły)". Zgodnie z treścią motywu 51 tej dyrektywy "Aby zapewnić lepsze, bardziej terminowe i jednolite wdrożenie przepisów niniejszej dyrektywy oraz przewidzieć wszelkie niedociągnięcia we wdrażaniu, należy utworzyć system sprawozdań wczesnego ostrzegania, umożliwiający wykrycie uchybień i podjęcie działań przed upływem terminów osiągnięcia celów". Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, art. 6k u.c.p.g. reguluje konsekwencje niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez każdego właściciela nieruchomości, niezależnie od tego czy zamieszkują na tej nieruchomości mieszkańcy. Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W prawie polskim na podstawie art. 6ka u.c.p.g. ustawodawca stworzył system zgodny z motywem 51 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 150, str. 109). System sprawozdań wczesnego ostrzegania o jakim mowa w motywie 51 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (dalej: dyrektywa 2018/851) realizuje założenia dwóch podstawowych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska UE: zasady prewencji i zasady przezorności. Adresatem tych zasad są w szczególności podmioty odbierające odpady komunalne takie jak skarżąca kasacyjnie. Zgodnie z art. 192 ust. 2 zd. 1, Traktatu USTANAWIAJĄCEGO EUROPEJSKĄ WSPÓLNOTĘ GOSPODARCZĄ (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci». Przypomnieć należy, że zgodnie z motywem 57 dyrektywy 2018/851 "W niniejszej dyrektywie wyznaczono długoterminowe cele dla unijnego gospodarowania odpadami i przedstawiono jasne wskazówki dla przedsiębiorców i państw członkowskich dotyczące inwestycji niezbędnych do osiągnięcia tych celów. Przy opracowywaniu krajowych planów gospodarki odpadami i planowaniu inwestycji w infrastrukturę gospodarowania odpadami, państwa członkowskie powinny oceniać i uwzględniać konieczne inwestycje i inne środki finansowe, także w odniesieniu do władz lokalnych. Ocena ta powinna się znaleźć w planie gospodarki odpadami lub innych dokumentach strategicznych. W związku z tym, państwa członkowskie powinny właściwie wykorzystywać inwestycje, w tym inwestycje z funduszy unijnych, nadając priorytet zapobieganiu powstawaniu odpadów, w tym ponownemu użyciu, przygotowaniu do ponownego użycia i recyklingowi, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami. Komisja powinna wspierać właściwe organy w opracowywaniu efektywnych ram finansowych, w stosownych przypadkach wykorzystując fundusze unijne, tak aby wdrożyć wymogi niniejszej dyrektywy zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami i aby wspomagać innowacyjne technologie i gospodarowanie odpadami". W myśl art. 1 dyrektywy 2018/851, regulacja ta ustanawia środki służące ochronie środowiska i zdrowia ludzkiego poprzez zapobieganie powstawaniu i zmniejszenie ilości odpadów oraz negatywnego wpływu ich wytwarzania i gospodarowania nimi oraz przez zmniejszenie całkowitego wpływu użytkowania zasobów i poprawę efektywności takiego użytkowania, co ma zasadnicze znaczenie dla przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz dla zapewnienia konkurencyjności Unii w perspektywie długoterminowej. Art. 6ka u.c.p.g. jest prewencyjnym instrumentem prawnym zgodnym z motywem 51 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego powiadomienie przez podmiot odbierający odpady komunalne właściciela nieruchomości o przyjęciu jako niesegregowane (zmieszane) odpadów komunalnych pełni funkcję informacyjno-prewencyjną. "Właściciel nieruchomości otrzymuje bowiem w ten sposób informację o stwierdzeniu nieprawidłowej segregacji odpadów i odbiorze tych odpadów jako zmieszanych. Dzięki temu ma możliwość podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie w przyszłości ewentualnych uchybień w tym zakresie. Jednocześnie dokonanie powiadomienia stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania w przedmiocie określenia podwyższonej opłaty. Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia przez podmiot odbierający odpady organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów. Ustawodawca jednocześnie nie różnicuje tych powiadomień. Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracji. W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęciu ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego". (zob. wyrok NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 806/22). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w skardze kasacyjnej Spółka nie postawiła zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6ka u.c.p.g. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała również, że wykonała swoje obowiązki jako podmiot odbierający odpady komunalne zgodnie z treścią art. 6ka u.c.p.g. Brak prawidłowej i skutecznej selektywnej zbiórki odpadów u źródła był jedną z istotnych przyczyn wprowadzenia do prawa polskiego art. 6ka u.c.p.g. Należy podkreślić, że wprowadzenie do prawa polskiego procedury uregulowanej w art. 6ka u.c.p.g. miało na celu m.in. zapewnienie zgodności z celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3, z późn, zm.) oraz przejścia na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów. W tym celu państwa członkowskie powinny przyjąć środki służące do osiągnięcia następujących celów: do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55%; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60 %; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65 %. Gminy zostały zobowiązane do osiągnięcia poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w wysokości co najmniej: 1) 50% wagowo - za każdy rok w latach 2020- 2024; 2) 55% wagowo - za każdy rok w latach 2025- 2029; 3) 60% wagowo - za każdy rok w latach 2030- 2034; 4) 65% wagowo - za 2035 r. i za każdy kolejny rok. Gminy są obowiązane osiągnąć poziom recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne w wysokości co najmniej 70% wagowo - za 2020 r. i za każdy kolejny rok. W niniejszej sprawie nałożenie na skarżącą kasacyjnie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia jest zgodne z cytowanymi wyżej przepisami prawa polskiego i prawa UE. Nakładając przedmiotową karę organ rozważył przesłanki wynikające z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z treścią uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63. Skarżąca kasacyjnie we własnym zakresie zgodnie z zasadami prewencji i przezorności nie podejmowała działań umożliwiających jej osiągniecie wymaganego poziomu. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała też, że podejmowała konkretne działania wynikające z treści art. 6ka u.c.p.g. Nieosiągnięcie wymaganego poziomu ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych poziomów, a ewentualne nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się z odpowiedzialnością zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", którą w efekcie poniosą mieszkańcy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.