III OSK 1103/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 9/25 w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie udostępnienia akt postępowania dotyczącego przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa I. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę, II. odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od A.G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2025 roku, sygn. akt II SAB/Łd 9/25, którym po rozpatrzeniu skargi A. G. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie udostępnienia akt postępowania dotyczącego przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa 1. zobowiązano Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do załatwienia wniosku skarżącego A. G. z dnia [...] listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdzono, że bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzono Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądzono od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Pismem z 23 grudnia 2024 r. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie udostępnienia akt postępowania prowadzonego przez ten organ. Z przedstawionej przez strony postępowania dokumentacji wynika, że pismem z [...] września 2024 r. (znak: [...]) Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 236 - dalej: Prawo przedsiębiorców) w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 - dalej: ustawa – Prawo wodne) - zawiadomił skarżącego o planowanej kontroli gospodarowania wodami. W powyższym piśmie organ zgodnie z art. 51 ust. 3a Prawa przedsiębiorców, w celu usprawnienia działań kontrolnych, wystąpił do strony o wyrażenie zgody na przeprowadzenie kontroli w sposób zdalny, za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1640 z poźn. zm.) lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 5) ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 344). Z kolei skarżący pismem z [...] września 2024 r. złożył sprzeciw od kontroli na zasadzie art. 59 ust. 8 ustawy - Prawa przedsiębiorców. Następnie pismem z [...] listopada 2024 r. skarżący złożył wniosek do organu o przesłanie elektronicznych kopii dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania prowadzonego pod znakiem: [...]. Pismem z [...] grudnia 2024 r. organ poinformował, że z uwagi na wniesienie [...] września 2024 r. sprzeciwu w związku z zamiarem przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy organ zwrócił się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o przeprowadzenie kontroli doraźnej. Skarżony organ podniósł, że obecnie nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego, wobec czego nie zgromadzono akt sprawy. W tej sytuacji skarżący pismem z [...] grudnia 2024 r. złożył ponaglenie, zwracając uwagę, że prawo dostępu do akt, przysługuje także po zakończeniu postępowania. Pismem z [...] grudnia 2024 r. skarżony organ przekazał ponaglenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący stwierdził, że wyczerpał już możliwość realizacji swoich praw na poziomie organu publicznego i z tego powodu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W treści skargi skarżący zauważył, że organ ponad wszelką wątpliwość prowadził postępowanie, które skutkowało decyzją o przeprowadzeniu kontroli jego przedsiębiorstwa. Już samo zawiadomienie z [...] września 2024 r. zawiera informację o istnieniu akt – na końcu pisma znajduje się adnotacja "Otrzymuje wraz załącznikami, [...] a/a". Zdaniem strony zatem dwukrotna odmowa i posługiwanie się oświadczeniem o nieprowadzeniu postępowania administracyjnego jest niezgodna ze stanem faktycznym. Dodatkowo skarżący zwrócił szczególną uwagę na formę odpowiedzi. Stwierdził, że "Organ władzy publicznej, który z zasady winien dbać o powagę Państwa oraz wykonywać swoje zadania w oparciu o podstawową zasadę zapisaną w art. 2 i 7 Konstytucji RP, zachowuje się w tej sprawie w sposób urągający zdrowemu rozsądkowi oraz przepisom, którym podlega". W ocenie skarżącego art. 73 § 1 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, co do sposobu dostępu do akt postępowania. Jest on również możliwy po zakończeniu postępowania, a organ jest w tej kwestii związany żądaniem zainteresowanego. Wobec tak sformułowanych zarzutów A. G. wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia akt postępowania; uznanie, że działanie organu rażąco naruszało przepisy prawa i wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. wniósł o odrzucenie skargi w pierwszej kolejności, ewentualnie o jej oddalenie w całości na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że nie wydał żadnej decyzji w świetle ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zawiadomienie o kontroli gospodarowania wodami w sposób zdalny, które otrzymał skarżący, zostało wysłane na mocy art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Powyższa kontrola miała się odbyć w związku z powzięciem przez organ informacji, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą wprowadza ścieki do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec wniesienia sprzeciwu, jak wskazał skarżący, kontrola gospodarowania wodami w sposób zdalny nie odbyła się, organ odstąpił od prowadzenia kontroli i przekazał stosowną informację do Dyrektora Regionalnej Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] pełniącego funkcję Inspektora Wodnego, zgodnie z art. 251a ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Odnosząc się do powyższego organ poinformował, że nie zgromadził żadnych akt sprawy, albowiem nie prowadził postępowania administracyjnego. Dokumenty, na które wskazuje skarżący w treści skargi, jakoby świadczące o istnieniu akt "Otrzymuje wraz załącznikami, [...] a/a" dotyczą kontroli gospodarowania wodami w trybie zdalnym, których skarżący nie odesłał albowiem wniósł sprzeciw do prowadzonej kontroli w tej formie. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że ponaglenie skarżącego zostało przekazane przy piśmie z [...] grudnia 2024 r. Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organowi pełniącemu funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawach określonych ustawą (art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo wodne). Tym samym Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] nie mógł podtrzymać swojego stanowiska. Kompetencję tę ma wyłącznie Dyrektor RZGW w [...], który [...] grudnia 2024 r. wydał postanowienie, znak: [...]. Z przedstawionych powyżej względów, skarżony organ w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ w ocenie organu nie istnieje substrat zaskarżenia, nie prowadzono akt sprawy na skutek okoliczności opisanych powyżej, co powoduje, że wniesienia skargi jest niedopuszczalne. Względnie, organ wniósł o oddalenie skargi z powodu jej oczywistej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając skargę za uzasadnioną wydał wyrok o treści na wstępie wskazanej. Na wstępie rozważań zawartych w uzasadnieniu, Sąd I instancji stwierdził, że wnoszący skargę spełnił warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organy jakim zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. jakim jest uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu. Następnie stwierdził, że stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.). Z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że wadliwe jest stanowisko zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, wobec czego "nie zgromadził akt sprawy", co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd stwierdził, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "akt sprawy", co może wskazywać, iż wystarczające jest jego potoczne rozumienie językowe. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN "akta to zbiór dokumentów lub zbiór ksiąg zawierających zapisy urzędowe". Pojęcie to jest rozumiane szeroko. Terminem akt sprawy nauka postępowania administracyjnego obejmuje "całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji, a odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz mogących mieć wpływ na treść decyzji. Pojęcia akt sprawy nie można ograniczać jedynie do dokumentów i innych materiałów zebranych w konkretnej, prowadzonej właśnie, sprawie". Do akt sprawy zalicza się "zarówno podanie petenta, jak i jego późniejsze uzupełnienia, oświadczenia, urzędowe protokoły zeznań świadków, oględzin, opinie biegłych, pisma, opinie i notatki organów administracyjnych, złożone do sprawy dokumenty itp., słowem to wszystko, co dotyczy załatwianej sprawy. Z przedłożonej przez organ do skargi dokumentacji wynika, że w dacie wpływu wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy organ niewątpliwie wytworzył dokumenty, które jako całość składały się na akta administracyjne. Po pierwsze, organ wystosował do skarżącego pismo (zawiadomienie) z [...] września 2024 r. informujące o zamiarze przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami u skarżącego jako przedsiębiorcy. Powyższe pismo należało uznać za dokument wydany w toku postępowania. Jak przy tym wynika z odpowiedzi organu na skargę, działanie organu (kontrola u przedsiębiorcy) miało odbyć się w związku z "powzięciem przez tut. organ informacji, że A. G. prowadzący działalność w m. [...] pod adresem ul. [...], wprowadza ścieki do ziemi bez wymaganego pozwolenia". Zatem z powyższego wynika, iż organ zamierzał podjąć działania kontrolne w związku z otrzymaną informacją. Zatem mamy do czynienia z kolejnym już dokumentem – zawiadomieniem (skargą, pismem, informacją itp.) od podmiotu trzeciego, które zainicjowało podjęcie przez organ wskazanych działań. Sąd I instancji nie podzielił także stanowiska organu, że w sprawie miało miejsce wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. w zakresie w jakim regulują one dostęp do dokumentacji w toku kontroli przedsiębiorcy. Powołane przez organ przepisy na potwierdzenie jego stanowiska tj. art. 48 ust. 1 oraz art. 59 ust. 16 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców zamieszczone zostały w rozdziale 5 tytule "Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej". "Celem komentowanej regulacji, jak i całego rozdziału Prawa przedsiębiorców jest z jednej strony wzmocnienie ochrony praw przedsiębiorców w toku kontroli ich działalności gospodarczej, a w szczególności ochrony swobody przedsiębiorczości zwłaszcza przed kontrolą zbyteczną, uciążliwą i przewlekłą, z drugiej zaś umożliwienie państwu skutecznego i zarazem efektywnego wychwytywania wszelkich nadużyć prawa w obrocie gospodarczym" (por. C. Banasiński, M. Bychowska, Kontrola przedsiębiorcy w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Przegląd Prawa Handlowego 2010/1). Natomiast dopiero prawo materialne – w analizowanym przypadku ustawa - Prawo wodne wskazuje jakie uprawnienia przysługują organom kontrolnym, wskazują także podstawę ich działania również w sferze prawa procesowego. W świetle natomiast art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w chwili wystosowania zawiadomienia o kontroli to właśnie Dyrektor Zarządu Zlewni jest jednym z organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami, a jednocześnie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy – Prawo wodne do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Nie ma zatem wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w sprawie wszczętej kontroli przedsiębiorcy, skoro organ powoływał się na art. 335 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne. Wracając następnie do kwestii dokumentów, które jako całość składały się na akta administracyjne Sąd I instancji wskazał, iż takowymi były także kolejne pisma organu przygotowywane w toku dalszego procedowania sprawy planowanej kontroli u przedsiębiorcy (skarżącego) chociażby pismo, w którym organ zwraca się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] o przeprowadzenie kontroli doraźnej. Powyższe było konsekwencją – jak wskazuje sam organ – wniesienia przez kontrolowanego przedsiębiorcę (skarżącego) sprzeciwu od zamiaru kontroli. Taką dokumentację sprawy stanowiły także dokumenty wytworzone przez samego skarżącego. Z tych powodów nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, iż organ ten w dacie rozpoznania wniosku nie posiadał akt sprawy i nie mógł w związku z tym wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy rozpatrzyć pozytywnie. Dalej Sąd stwierdził, że o prawie strony do akt sprawy stanowią przepisy art. 73 i nast. k.p.a. Przepis art. 73 k.p.a. ustala szczegółowy zakres prawa strony dostępu do akt. Mieszczą się w nim uprawnienia do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (sporządzonych przez stronę), żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (tu o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Uprawnienia te strona może realizować w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w nadzwyczajnym oraz po zakończeniu postępowania. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 k.p.a., która ustala zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest przy tym ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. Ostatecznie Sąd I instancji uznał, że organ miał obowiązek uwzględnić żądanie udostępnienia dokumentów (kopii elektronicznych) z akt sprawy niezależnie od stadium postępowania (nawet po jego zakończeniu) i niezależnie od liczebności tych dokumentów (nawet jeśli to było tylko zawiadomienie i sprzeciw to nadal są to już akta administracyjne, dokumenty zgromadzone w danej sprawie). Organowi umknęło także, że immanentną częścią akt administracyjnych jest metryka wraz z dokumentami do których odsyła, która zgodnie z art. 66a § 3 k.p.a. stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W dalszej kolejności, oceniając charakter bezczynności organu, Sąd uznał, że organ w stwierdzonej bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W sposób oczywisty naruszył prawo. Organ, wbrew faktom twierdził, że "nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego, wobec czego nie zgromadzono akt spraw". W odpowiedzi na ponaglenie skarżącego po raz kolejny przedstawia tezę o nieprowadzeniu żadnego postępowania, jednocześnie jednak wskazując, iż zwrócił się do organu wyższego stopnia o przeprowadzenie kontroli doraźnej. Potwierdza powyższe w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazuje, iż przekazał stosowaną informację do organu nadrzędnego. Organ pozostaje zatem nadal bezczynny. Z powyższego wynika, że organ działał świadomie, konsekwentnie twierdząc, iż nie istnieją żadne dokumenty które można byłoby uznać za akta administracyjne. Takie działanie organu uznać należało jako lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony. Sąd podkreślił także, iż nawet po wniesieniu skargi na bezczynność, organ nadal pozostaje w przeświadczeniu o nieistnieniu akt w tej sprawie. Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Z tych też względów, w ocenie Sądu, zasadnym było uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W powyższych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uznał także wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Organowi upłynął termin do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie akt sprawy i nadal pozostaje w bezczynności, która przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. nie ma na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Innymi słowy, grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie. Na wysokość zasądzonej w tej sprawie grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności (nadal trwa). Nie bez znaczenia jest też fakt, że organ w pewien sposób działał świadomie, wbrew faktom stwierdzając, iż nie istnieją jakiekolwiek akta administracyjne w niniejszej sprawie, które mogłyby podlegać udostępnieniu skarżącemu w ramach uprawnienia z art. 73 k.p.a. Celem wymierzonej grzywny jest przywrócić zaufanie skarżącemu do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego w przyszłości. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd zdecydował o wymierzeniu kary w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) złotych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego wody Polskie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w zw. z art. 337 ust. 9 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ podejmujący czynności kontrolne do czasu wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 59 ustawy Prawo przedsiębiorców prowadzi postępowanie administracyjne, które podlega reżimowi ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, podczas gdy przepisy tej ustawy mają zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo przedsiębiorców, a postępowanie administracyjne inicjuje dopiero wniesienie sprzeciwu, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ podejmując czynności kontrolne wobec skarżącego, poprzedzające wniesienie przez niego sprzeciwu od tychże czynności, prowadził postępowanie administracyjne i zgromadził akta postępowania, które powinny podlegać udostępnieniu skarżącemu na zasadzie art. 73 k.p.a., podczas gdy organ nie prowadził postępowania, a skarżący był w posiadaniu wszelkich dokumentów wytworzonych przez organ do daty wniesienia żądania udostępnienia akt, b) art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ naruszył przepisy dotyczące terminów załatwiania sprawy i popadł w bezczynność, a naruszenie to stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nałożenie na organ grzywny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą zdanie skarżącego przemawiać za jej uwzględnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej na wstępie wskazać należy, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są bezsporne, zarówno A. G. jak i wnoszący skargę kasacyjną organ we wnoszonych środkach zaskarżenia (skardze i skardze kasacyjnej) ich nie kwestionują. Poszczególne fakty składające się na przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę jej rozstrzygnięcia znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji przesłanej wraz z odpowiedzią na skargę przez organ dotyczącej załatwienia wniosku A. G. o udostępnienie akt sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze powyższy stan faktyczny stwierdzić należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 337 ust. 9 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców, a dotyczącego błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organ – Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie prowadził postępowanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samy winien załatwiając wniosek A. G. o udostępnienie akt sprawy uwzględnić treść art. 73 i art. 74 k.p.a. W niniejszej sprawie organ zawiadomił A. G. o zamiarze wszczęcia kontroli gospodarowania wodami na terenie prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa. Zawiadomienie to zostało skierowane do strony na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, a dotyczyło przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami, prowadzonymi w oparciu o regulacje zawarte w ustawie Praw wodne – rozdział 3 – Kontrola gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 14 ust. 2 do postępowań przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6 stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z art. 337 ust. 9 ustawy Prawo wodne w zakresie nieuregulowanym w dziale 5 – kontrola gospodarowania wodami, w odniesieniu do kontroli przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku- Prawo przedsiębiorców. Z kolei przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców stanowi w sposób jednoznaczny, że kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego już z brzmienia tych przepisu wynika, że postępowanie w sprawie kontroli gospodarowania wodami przeprowadzanych na podstawie przepisów działu 5 ustawy Prawo wodne zostaje wszczęte nie w momencie doręczenia przedsiębiorcy zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Czynność związana z doręczeniem zawiadomienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Przedsiębiorców, ma jedynie charakter techniczny, mająca na celu poinformowanie przedsiębiorcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli, która zgodnie z art. 48 ust. 2 powołanej ustawy wszczęta zostanie w okresie w nim wskazanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za powyższą interpretacją przepisów dotyczących wszczęcia postępowania kontrolnego przemawia nie tylko ich wykładania językowa. Gdyby wolą ustawodawcy było przyjęcie, że postępowanie w sprawie przeprowadzenia kontroli zostaje wszczęte z chwilą doręczenia, nie użyłoby w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorcę zwrotu "kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia". Taka sam wniosek wynika z brzmienia art. 48 ust. 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, w którym mowa, że kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od doręczenia zawiadomienia tylko na wniosek przedsiębiorcy, czy też art. 48 ust. 4, w którym mowa o uprzednich czynnościach kontrolnych (pobieranie próbek i przeprowadzanie oględzin). Zatem przyjąć należy, że z chwilą doręczenia zawiadomienia stronie będącej przedsiębiorcą o zamiarze wszczęcia kontroli w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, nie pociąga za sobą skutku prawnego w postaci wszczęcia takiego postępowania. Z uwagi na wyraźne w tym przedmiocie regulacje zawarte w ustawie Prawo przedsiębiorców brak jest podstaw do przyjęcia zasady wypracowanej przez orzecznictwo i doktrynę na gruncie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., zgodnie z którym wszczęcie postępowania z urzędu jest dat podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać (ogólne) wymagania i być dokonana przez uprawniony organ. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ nie wszczął postępowania kontrolnego w terminie o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Takie zachowanie organu było następstwem złożonego skutecznie przez stronę – A. G. sprzeciwu na podstawie art. 59 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców. Wniesienie sprzeciwu przed wszczęciem postępowania kontrolnego przez organ zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców nie powoduje wszczęcie takiego postępowania. Ma ona na celu zapobiegać wszczęciu takiego postępowania w sytuacjach określonych w art. 59 ust. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców. Uznać zatem należy, że przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, które miałby być zakończone przez organ w formie aktu władczego np. wydanie zarządzenia pokontrolnego, a tym samym brak jest podstaw do odwoływania się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie sposobu załatwienia wniosku A. G. o udostępnię akt sprawy. Dotyczy to w szczególności regulacji zawartych w art. 73 i art. 74 k.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami w przedsiębiorstwie strony. Udzielenie stronie odpowiedzi przez organ w formie pisemnej na złożony wniosek – jej zasadność- nie może być rozpatrywane w oparciu o regulacje zawarte w powołanych przepisach k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą także do uznania za zasadny zarzutu kasacyjnego dotyczącego błędnego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 73 k.p.a. stanowiącego o dostępie strony do akt sprawy. Powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu nie ma podstawy prawnej. Wobec braku przedmiotu postępowania tj. braku wszczęcia i prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami skarga winna zostać przez Sąd wojewódzki odrzucona. Tym samym na podstawie art. 189 orzeczono jak w postanowieniu tj. uchylono zaskarżony wyrok w całości i odrzucono skargę. Na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącego A. G. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania