III OSK 110/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Lubińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 287/25 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Starosty Lubińskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 26 marca 2023 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 października 2025 r., IV SAB/Wr 287/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. M.(dalej także "skarżący") na bezczynność Starosty Lubińskiego (dalej także "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 26 marca 2023 r.: I. stwierdził, że Starosta Lubiński dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w zakresie informacji o "kwalifikacjach zawodowych" w terminie 14. dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skargą z 17 lutego 2025 r., skarżący zakwestionował bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 26 marca 2023 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ww. wnioskiem zwrócił się do organu o udostępnienie nazwisk dyrektora i wszystkich pracowników Departamentu Architektury i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Lubinie wraz z informacją o ich wykształceniu oraz kwalifikacjach zawodowych. Zaznaczył przy tym, że otrzymał informację o wykształceniu poszczególnych pracowników, natomiast kwestia ich kwalifikacji została przemilczana. Podniósł, że nie została wydana jakakolwiek decyzja odmawiająca udostępnienia informacji dotyczących kwalifikacji wskazanych pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że żądane przez skarżącego informacje zostały mu udzielone pismem z 4 kwietnia 2023 r. (nr BZ.1431.23.2023). Uwzględniając skargę, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w piśmie organu z 4 kwietnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, nie zawarto informacji o "kwalifikacjach" poszczególnych pracowników Departamentu Architektury i Nieruchomości. W piśmie tym jedynie poinformowano skarżącego, że wymienieni w nim pracownicy "posiadają kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na zajmowanych stanowiskach zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (...)". Tymczasem skarżący pytał o "kwalifikacje zawodowe" pracowników, a nie o "zgodność kwalifikacji z powołanym rozporządzeniem". "Kwalifikacje" zaś to wykształcenie lub przygotowanie potrzebne do wykonywania zawodu, pełnienia funkcji czy realizowania jakichś czynności (Nowy Słownik Języka Polskiego, praca zbior. pod red. Elżbiety Sobol, Warszawa 2002, s. 390). Chodzi więc o wskazanie kierunku posiadanego wykształcenia oraz przygotowania zawodowego. Sąd ten wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego 26 marca 2023 r. Skarżący we wniosku jednoznacznie opisał przedmiot żądanej informacji i oznaczył sposób oraz formę, w jakich odpowiedź ma być udzielona. Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Wobec nieudzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym "kwalifikacji zawodowych" pracowników, pomimo upływu ustawowego terminu, Sąd stwierdził bezczynność organu i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku. W ocenie tego Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji, bowiem organ w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Stanowisko to było jednak niepełne z uwagi na przyjęcie błędnego rozumienia pojęcia "kwalifikacje zawodowe". O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego: - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, a mianowicie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U, z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) poprzez błędne przyjęcie, że "wszyscy" pracownicy Departamentu Architektury i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Lubinie pełnią funkcję publiczną w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie, że są informacją publiczną posiadane przez nich kwalifikacje (wykształcenie, doświadczenie); 2. naruszeniu przepisów postępowania: - art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie do rozpoznania wniosku, choć prawidłowe dokonanie kontroli legalności nie daje podstawy do uznania, że organ zobowiązany był w bezczynności, bowiem udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, a do przekazania wnioskodawcy informacji o wykształceniu oraz kwalifikacjach zawodowych "wszystkich" pracowników Departamentu Architektury i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Lubinie nie był zobowiązany, bowiem "wszystkie" takie osoby nie pełnią funkcji publicznych, nie mają kompetencji decyzyjnych w ramach starostwa, a tym samym nie znajduje zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p., a informacjami publicznymi nie są dane o ich wykształceniu, kwalifikacjach; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jednocześnie pominięcie, że kontrola sądowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a w przedmiotowej sprawie uzasadnienie nie zawiera wskazania naruszonych norm prawnych oraz wyjaśnienia takiego naruszenia, jak również brak odniesienia się do istotnych kwestii dla rozstrzygnięcia podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę; - "art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia prawa w zakresie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w szczególności przeprowadzenia procedury"; które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa kontrolna nie mogła prowadzić do stwierdzenia bezczynności, skoro organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcy w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a więc organ nie naruszył porządku prawnego. W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie kluczowy zarzut procesowy jednak w sposób bezpośredni wiąże się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego związanego z ustaleniem, czy informacja o kompetencjach pracowników samorządowych, w tym o ich kwalifikacjach, jest lub może być informacją publiczną. Przypomnieć należy, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ udzielił odpowiedzi w części, tj. udzielił informacji o wykształceniu wszystkich imiennie wskazanych pracowników samorządowych zatrudnionych w Departamencie Architektury i Nieruchomości Starostwa Powiatu Lubińskiego (dalej "Departament"). Nie udzielił natomiast żadnej odpowiedzi na wniosek w części dotyczącej wskazania ich kwalifikacji zawodowych. Zwrócić należy nadto uwagę, że organ dopiero na etapie skargi kasacyjnej zaczął kwestionować zakres podmiotowy wniosku, wskazując, iż jego zdaniem obowiązek udzielenia informacji publicznej w zakresie kwalifikacji zawodowych nie dotyczy wszystkich pracowników samorządowych, a jedynie tych, którzy pełnią funkcje publiczne w rozumieniu ustawy. Wątpliwości takich organ nie miał natomiast w momencie, w którym udzielał informacji o wykształceniu pracowników samorządowych zatrudnionych w Departamencie. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że organ obowiązany był do udzielenia informacji o kwalifikacjach, gdyż jest to informacja, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach o których mowa w art. 4 ust.1 , w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Przepis ten posługuje się pojęciem kompetencji, nie definiując go. Posłużenie się tą samą nazwą w art. 6 ust. 1 pkt 2c u.d.i.p. wskazuje, że w art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. słowo to zostało użyte w znaczeniu wykształcenia, doświadczenia lub innych umiejętności osób pozostających bezpośrednio w strukturze organu władzy publicznej, w tym przypadku w strukturze samorządu terytorialnego – urzędu starostwa powiatowego obsługującego organy powiatu. Wstępnie rozstrzygnąć należy, co należy rozumieć przez kwalifikacje zawodowe. Wniosek dotyczył bowiem informacji o wykształceniu i kwalifikacjach zawodowych dyrektora i wszystkich pracowników Departamentu. Wnioskodawca używa tego wyrażenia językowego w znaczeniu potocznym. Pojęcie kwalifikacji zawodowych jest natomiast pojęciem ustawowym. Posługuje się nim ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1135; dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy pracownikiem samorządowym może być osoba, która: 1) jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3; 2) ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych; 3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Ustawa ta korzysta również z pojęcia wykształcenia. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 oraz dodatkowo: 1) posiada co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe; 2) nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe; 3) cieszy się nieposzlakowaną opinią. Z art. 6 ust. 4 ustawy wynika, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która spełnia wymagania określone w ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i 3 oraz dodatkowo: 1) posiada co najmniej trzyletni staż pracy lub wykonywała przez co najmniej 3 lata działalność gospodarczą o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku; 2) posiada wykształcenie wyższe w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce. Ustawa rozróżnia zatem pojęcie wykształcenia i kwalifikacji zawodowych, lecz nie rozstrzyga zakresu przedmiotowego obu wyrażeń językowych. Rozróżnienie zakresów przedmiotowych możliwe jest dopiero na poziomie przepisów aktu wykonawczego do ustawy - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2024 r., poz. 1638), z treści którego wynika, że pojęcie wymagań kwalifikacyjnych jest najszerszą kategorią pojęciową i obejmuje dwie podgrupy przedmiotowe: 1) wykształcenie oraz umiejętności zawodowe, 2) staż pracy. Z załącznika nr 2 oraz z załącznika nr 3 II. Tabela wywieść także można, iż wymagania kwalifikacyjne niektórych kategorii pracowników samorządowych regulowane są przepisami odrębnymi. Zarzutem prawa materialnego zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zakresu pracowników Departamentu, co do których istnieje obowiązek udzielenia informacji publicznej. Wyjaśnienie tego problemu wymagać będzie ustalenia znaczenia, a zatem zakresu przedmiotowego pojęcia "sprawy publicznej", następnie ustalenia czy sprawą publiczną są kwalifikacje rozumiane jako wykształcenie i umiejętności zawodowe oraz staż pracy wszystkich osób pozostających w strukturze organów samorządu terytorialnego, w tym starostwa powiatowego. Zagadnienie to wymaga przeprowadzenia kompleksowej wykładni przepisów prawa odnoszących się do pojęcia informacji publicznej, w tym pojęcia "sprawy publicznej". Konieczne zatem będzie dokonanie interpretacji przepisów art. 61 ust. 1 Konstytucji, art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 d u.d.i.p., a następnie sięgnięcie do szczegółowych rozwiązań prawnych dotyczących pracowników samorządowych, przywołanych powyżej, celem ustalenia czy do kategorii "sprawy publicznej" zaliczyć należy zagadnienie ich kwalifikacji zawodowych. Kwestii tej nie da się rozstrzygnąć wyłącznie na gruncie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p., Przepis ten nie zawiera kompleksowej regulacji prawnej, a w takiej sytuacji ograniczenie wykładni tylko do jego treści mogłoby prowadzić do błędnego rezultatu. W przypadku zastosowania narzędzi językowych wykładni prawa przepis ten powinien być odnoszony tylko do osób zatrudnionych w organach i do kompetencji tylko tych osób. Jest jednak oczywiste, że sam organ władzy publicznej bez wsparcia aparatu pomocniczego w postaci obsługującego go urzędu, byłby niezdolny do sprawowania władzy publicznej. Urząd rozumiany jako zespół środków rzeczowych oraz zasobów kadrowo-osobowych nie jest z punktu widzenia formalnego organem, lecz z punktu widzenia funkcjonalnego stanowi on jedność z organem i osobami sprawującymi funkcje w organie, tworząc jedną i jednorodną całość powiązaną węzłami zależności osobowo-służbowej, wykonując te same zadania i kompetencje, działając w imieniu i na rzecz organu. Oznacza to, że końcowy wynik działania osób zatrudnionych w urzędzie przesądza o jakości i sposobie wykonywania zadań publicznych. Istnieją zatem argumenty za zastosowaniem wykładni rozszerzającej ten przepis na inne osoby zatrudnione, powołane, wybrane, mianowane w urzędzie obsługującym organ, bez przesądzana jednak w tym momencie pełnego zakresu przedmiotowego podlegania obowiązku udzielania informacji publicznej w tym przedmiocie. W tym zakresie z pomocą przychodzi zresztą bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wynika z niego generalnie, że obowiązek udzielenia informacji publicznej o kwalifikacjach dotyczyć będzie osób, które podejmują decyzje lub biorą udział w kształtowaniu treści decyzji organu. Wyłączone są zatem z tego zakresu osoby, które pełnią funkcje stricte pomocnicze. Oczywiści należy także mieć na uwadze, że przepisy u.d.i.p. nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie znaczenia pojęcia kompetencji w znaczeniu pewnych kwalifikacji osób zatrudnionych w strukturze organu. Z tych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozpoznawanej sprawy ustalenie podstaw prawnych zakresu podmiotowego obowiązku udzielania informacji o kwalifikacjach zawodowych pracowników samorządowych powinno nastąpić na gruncie regulacji ogólnych, zawartych w u.d.i.p. i Konstytucji oraz regulacji szczególnych – zawartych w ustawie o pracownikach samorządowych. Przechodząc do pierwszego aspektu formalnoprawnego wskazać należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. jest rozwinięciem rozwiązania prawnego przyjętego w art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna, określony został w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych". Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jak definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej" niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). W konkluzji wskazać należy, iż ponad wszelką wątpliwość sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. będzie działalność podmiotów publicznych, gdyż ta zawsze nakierowana jest na wykonywanie zadań i funkcji publicznych, a więc spraw dotyczących wspólnoty publicznoprawnej. Ocena innych zagadnień w jakimś stopniu odnoszących się do podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., będzie wymagała rozważenia czy rzeczywiście dotyczą one "sprawy publicznej" oraz czy wyraźny przepis ustawy przyporządkowuje określone sprawy prywatne pojęciu informacji publicznej. Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane są czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Nie są one sprawami publicznymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Informacja o uzyskanym wykształceniu, umiejętnościach zawodowych posiadanym doświadczeniu nie jest zasadniczo informacją o działalności podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej, gdyż nie dotyczy bezpośrednio wykonywania przez organy władzy publicznej ich zadań i kompetencji. Generalnie zatem przyjąć można, że informacja o wykształceniu, posiadanym doświadczeniu lub innych umiejętnościach osoby fizycznej jest ze swej natury sprawą prywatną danej osoby. Wykładnia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p. wskazuje jednak, iż wolą ustawodawcy w odniesieniu do niektórych osób fizycznych było, aby pewne fakty z ich życia, mimo że mają charakter prywatny, stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazuje na to rezultat interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p., jak i przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który sferę prywatną osoby fizycznej pełniącej funkcję publiczną uczynił przedmiotem informacji publicznej. Zastosowanie narzędzi wykładni językowej wykładni przepisów u.d.i.p. prowadzi zatem do wniosku, że informacja o wykształceniu osób sprawujących funkcje publiczne w organach władzy publicznej jest informacją publiczną. Na gruncie u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej odnosi się tym samym tylko do osób sprawujących funkcję w organach władzy publicznej. Za taką decyzją ustawodawcy bez wątpienia stoi ważne ratio. Ustawodawca przyjmuje bowiem założenie, że funkcje piastunów organów administracji publicznej winny pełnić osoby o wysokich kwalifikacjach, gdyż te mogą mieć istotny wpływ na jakość sprawowanych zadań publicznych. Myśl ta przyświecała jednak ustawodawcy również przy kreowaniu przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, odnoszących się do innych kategorii osób zatrudnionych w urzędzie. Wskazuje na to treść art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 3 pkt 1, czy art. 6 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy oraz pochodne do tych przepisów rozwiązania ustawowe związane z naborem na te stanowiska. Z przeprowadzonych rozważań wywieść można generalną konkluzję, że kwalifikacje zawodowe są sprawą prywatną osoby fizycznej, chyba że wyraźny przepis ustawy stanowi inaczej i za sprawę publiczną uznaje kwalifikacje zawodowe określonej osoby pełniącej funkcje publiczną lub zajmującej określone stanowisko w strukturze organu lub urzędu władzy publicznej. Wniosek taki wypływa również z dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. NSA w wyroku z 18 kwietnia 2023 r., w sprawie III OSK 3595/23. NSA przyjął m.in., że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informacje publiczną wyłącznie w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem określonym w ogłoszeniu o naborze. Spełnienie przez kandydata lub kandydatów wymagań formalnych niezbędnych do objęcia określonej funkcji urzędniczej lub zatrudnienia w urzędzie administracji publicznej stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sprawach publicznych w rozumieniu i zakresie przyjętym w art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Jeśli zatem przepisy prawa wymagają od kandydata ubiegającego się o zatrudnienie w administracji publicznej posiadania określonego stopnia wykształcenia (średniego lub wyższego) na określonych kierunkach studiów (np. ekonomicznego), posiadania określonego stażu pracy, w tym stażu na określonych stanowiskach lub funkcjach, to okoliczności te są wykazywane przez kandydatów przez przedłożenie określonej dokumentacji. Informacją publiczną jest jednak sam fakt posiadania przez kandydata wykształcenia wyższego (lub innego) o określonym profilu, posiadania stażu pracy na określonym stanowisku lub funkcji w precyzyjnie wskazanym rozmiarze czasu, czy też posiadania innych dodatkowych kwalifikacji wymaganych w ogłoszeniu o naborze (bez konieczności wskazywania jaką uczelnię wyższą ukończył kandydat). W wyroku z 20 listopada 2019 r., I OSK 4342/18 NSA stwierdził z kolei, że informacje o wykształceniu czy kwalifikacjach lub umiejętnościach osoby pełniącej funkcje publiczne stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. d) u.d.i.p., odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej. Rodzaj lub typ wykształcenia, w tym kierunek ukończonych studiów nie pozostaje bez wpływu na jakość wykonywanej funkcji publicznej. Jest to wiedza na temat kompetencji danej osoby pełniącej funkcje publiczne i - co się z tym wiąże - jej predyspozycji i potencjału intelektualnego do wykonywania określonej funkcji publicznej (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 kwietnia 2016 r.. I OSK 305/15 i z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 4105/18; WSA w Warszawie w wyroku z 13 listopada 2015 r., II SAB/Wa 739/15, a także WSA w Krakowie w wyroku z 8 lutego 2017 r., II SA/Kr 1349/16). Umożliwia to jednak dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji odnoszących się do danych o uzyskanych kompetencjach (kwalifikacjach) takiej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 4105/18). W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2022 r., III OSK 5631/21, zwrócił uwagę, że analogia pomiędzy informacjami dotyczącymi kierunku ukończonych studiów i oceną końcową ze studiów jest pozorna, ponieważ pierwsza informacja dotyczy posiadanego wykształcenia, druga stanowi wynik algorytmicznego przeliczenia uzyskanych podczas studiów ocen z egzaminów i zaliczeń oraz oceny pracy dyplomowej i oceny z egzaminu dyplomowego - nie jest to więc informacja o posiadanym wykształceniu, ergo posiadanych kompetencjach. W innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego kierunek wykładni przedmiotowych przepisów został utrzymany. Przyjęto w nich także, że informacje o wykształceniu funkcjonariusza publicznego mają charakter informacji publicznej, o ile wskazują one na poziom kompetencji tego pracownika w znaczeniu zakresu jego wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2021 r., III OSK 2501/21, z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2874/21, z 4 lutego 2020 r., I OSK 2634/18, z 10 stycznia 2018 r. I OSK 282/16, z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 305/15). Obowiązujący stan prawny oraz praktyka jego stosowania uprawniają zatem do przyjęcia, że ze swej istoty wykształcenie, doświadczenie zawodowe lub inne umiejętności osoby fizycznej są objęte sferą prywatną tej osoby, chyba że mocą wyraźnego rozwiązania ustawowego kwestie te objęte zostały kategorią sprawy publicznej i w ten sposób uznawane są za informacje publiczne. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że kompetencje są sprawą publiczną w przypadku osób pełniących funkcje publiczne. Z kolei na gruncie stanu prawnego dotyczącego pracowników samorządowych, a to głównie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3, a także art. 6 ust. 3 pkt 1, czy art. 6 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy kwalifikacje rozumiane jako wykształcenie, umiejętności zawodowe oraz staż pracy są sprawą publiczną w odniesieniu do ogólnej kategorii pracowników samorządowych. Oznacza to, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni prawa i poprawnie uznał, że organ nie odpowiedział w ustawowym terminie na wniosek dostępowy w pełnym zakresie. Słusznie uznał, że w piśmie organu z 4 kwietnia 2023 r., nie zawarto informacji o "kwalifikacjach" poszczególnych pracowników Departamentu Architektury i Nieruchomości. Informacja, że wymienieni w piśmie pracownicy "posiadają kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na zajmowanych stanowiskach zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (...)", nie stanowiła odpowiedzi na wniosek. Skarżący pytał bowiem o "kwalifikacje zawodowe" pracowników, a nie o "zgodność kwalifikacji z powołanym rozporządzeniem". Należy pamiętać, że "kwalifikacje" są pojęciem prawnym szerszym od pojęcia wykształcenia. Obowiązkiem organu było zatem udzielenie odpowiedzi zawierającej precyzyjne informacje o kwalifikacjach poszczególnych pracowników samorządowych w znaczeniu nadawanym temu pojęciu przez zacytowane powyżej przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organ powinien więc podać: 1) wykształcenie oraz umiejętności zawodowe, 2) staż pracy. Powinien także mieć na uwadze załącznika nr 2 oraz z załącznika nr 3 II rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2024 r., poz. 1638),. Z tabeli wynika, iż wymagania kwalifikacyjne niektórych kategorii pracowników samorządowych regulowane są przepisami odrębnymi, które mogą określać dodatkowe warunki. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarzut pierwszy naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Zarzut ten, podobnie jak i drugi zarzut naruszenia prawa procesowego (tj. zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.), są dotknięte dość istotnymi usterkami. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie wskazał formy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w treści przepisów prawa, a zatem czy naruszono je przez błędną ich wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Brak ten a limine powoduje nieskuteczność zarzutu, gdyż nie jest wytyczony zakres rozpoznania sprawy. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną nie tylko poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało, lecz również uzasadni swoje stanowisko (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania, wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie, rozpoznawany zarzut stanowi zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm i jak doszło do ich naruszenia. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Taki sposób opracowania skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do każdego z zarzutów odrębnie. Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się zatem w sposób, który możliwy jest w oparciu o treść skargi kasacyjnej. Ich istota sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu co do uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną, a w konsekwencji stwierdzenia bezczynności. Kwestia materialnoprawna została wyjaśniona powyżej, co uprawnia do przejścia do naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a., a następnie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym naruszył zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23, LEX nr 3760505). Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd wydał wyrok na podstawie akt tej sprawy. Czyni to zarzut naruszenia tego przepisu nieuzasadniony. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., wskazać należy, że z treści pisma organu z 4 kwietnia 2023 r., stanowiącego odpowiedź, wynika, że w Departamencie wszystkie zatrudnione osoby posiadają status pracownika samorządowego. Ich zatrudnienie w Starostwie Powiatowym w Lubinie warunkowane zatem było zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy posiadaniem określonych kwalifikacji zawodowych. Informacja o tych kwalifikacjach w odniesieniu do każdej osoby zatrudnionej w Departamencie jest sprawą publiczną i wchodzi w zakres pojęcia informacji publicznej w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów prawa. Udzielenie odpowiedzi na wniosek sprowadzające się do przekazania informacji publicznej o posiadanym wykształceniu, bez przekazania informacji co do pozostałego zakresu przedmiotowego obejmowanego pojęciem wymaganych kwalifikacji na danym stanowisku, oznaczało pozostawanie w stanie bezczynności w tym zakresie. Tym samym Sąd, stwierdzając bezczynność, postąpił w zgodzie z dyspozycjami wynikającymi z przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc nie naruszył ich. Z tych względów zarzut pierwszy procesowy jest nieuzasadniony. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Rozważania te nie są rozbudowane, jednak wystarczające dla prześledzenia i skontrolowania poprawności procesu myślowego Sądu. Czyni to zarzut ten pozbawiony podstaw. Zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Przepis ten nie był stosowany przez Sąd, więc nie mógł zostać przez niego naruszony. Treść zarzutu sugeruje zaś, iż mamy do czynienia z oczywistym błędem autora skargi kasacyjnej, który tworząc te skargę kasacyjną pracował na innym dokumencie i nie dokonał koniecznych usunięć z poprzedniego dokumentu. Przedmiotem tej sprawy nie było bowiem przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego, lecz bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej. Czyni to zarzut ten pozbawiony podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W zakresie wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez niego odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście.