III OSK 110/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1063/17 w sprawie ze skargi A. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od A. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1063/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza: I. stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]; II. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania; III. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. S. do 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w Krakowie, realizując zadania w Referacie Rozliczeń Podatków Krajowych w Urzędzie Skarbowym w N. z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w N. Pismem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Administracji Skarbowej w Krakowie złożył skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie - w [...] Referacie Rozliczeń Podatków Krajowych w Urzędzie Skarbowym w N. z miejscem wykonywania prący w N. Skarżący otrzymał propozycję 8 maja 2017 r., natomiast 18 maja 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu. Pismem z 17 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora do złożenia propozycji służby. Dodatkowo pismami z 19 maja 2017 r. złożył wniosek o uzupełnienie pisma dotyczącego propozycji pracy m.in. co do formy, rozstrzygnięcia oraz co do prawa odwołania oraz wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismami z 27 czerwca 2017 r. w odpowiedzi ww. pisma Dyrektor poinformował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm., dalej: "przepisy wprowadzające KAS" lub "p.w.KAS") nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z 14 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa poprzez przedstawienie propozycji służby. Na to wezwanie Dyrektor nie udzielił odpowiedzi. Pismem z 11 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na złożoną mu propozycję pracy z [...] kwietnia 2017 r. Zaskarżonej propozycji pracy zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy w świetle przepisów wprowadzających KAS, to jest naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS") poprzez faktyczne zwolnienie ze służby, pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W pismach procesowych z 29 września 2017 r. (k. 24-26 akt sąd.) oraz z 11 października 2017 r. (k. 29-31 akt sąd.) skarżący podtrzymał skargę i wskazał m.in. na orzeczenia sądów pracy, które potwierdzają właściwość sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie. W piśmie procesowym z 7 listopada 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę Na rozprawie 29 listopada 2017 r. Sąd pierwszej instancji dopuścił Z. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności wskazał, że jest właściwy do rozpoznania sprawy. W jego ocenie pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jest objęta kognicją sądu administracyjnego i choć nie stanowi decyzji administracyjnej, to podlega kognicji sądu administracyjnego jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przechodząc do rozpatrzenia skargi Sąd ten podkreślił, że z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika, że przedkładając skarżącemu, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję zatrudnienia, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jednakże ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy propozycji pracy. Skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kryteria, jakimi mają kierować się organy, proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. W ocenie tego Sądu organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej. Skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia (skutkiem przyjęcia której jest ustanie stosunku służbowego) a nie propozycji służby, to naruszył art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. W związku z powyższym Sąd ten orzekł o bezskuteczności pisemnej propozycji z [...] kwietnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził także istnienie obowiązku przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w KAS z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącemu zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu, w taki sposób aby wykazać, że stosując kryteria z art. art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie naruszono konstytucyjnej zasady równości, a jego działanie nie miało charakteru dyskryminacji. Skoro bowiem ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.KAS kryteria, jakimi organ ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania sądowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: "k.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić; 3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić; 4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącego w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić; 5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego; 6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora oraz uznanie obowiązku Dyrektora do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w odniesieniu do skarżącego; 7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącego w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, bowiem organ nie pouczył skarżącego o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia skarżącego o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym skarżący w sposób zawiniony uchybił terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi; 8. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ - zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek "wyekspiriowania" terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 tej ustawy w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi; 2. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia (skutkiem przyjęcia której jest ustanie stosunku służby) a nie propozycji służby, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do wniosku, że z konstrukcji art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS nie wynika konieczność uwidaczniania w formie pisemnej dokonanej analizy ww. przesłanek, która doprowadziła do przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia a nie służby, a ponadto przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie; 3. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektor propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu; 4. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że argumentacja organu jest w całości chybiona. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że skarga wniesiona na pismo Dyrektora z [...] kwietnia 2017 r., zawierające propozycję zatrudnienia, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje zakres orzekania w sprawach ze skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego artykułu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), jak też na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie poza sporem jest, że złożona skarżącemu propozycja określająca warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej nie jest decyzją administracyjną. Ze względu natomiast na przyjętą przez Sąd pierwszej instancji kwalifikację ww. propozycji jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak też ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej podważające tę ocenę, niezbędne jest wyjaśnienie istoty tej formy działania organu administracji. W tym celu wskazać należy, że w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinien się charakteryzować następującymi elementami: 1) nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowany do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) powinien zostać skierowany do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, 4) ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, 5) powinien obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, podnieść należy, że przedmiotem zaskarżenia była propozycja zatrudnienia złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca nie wykluczył również możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i ust. 2 p.w.KAS). Podnieść również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział także możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej skarżącemu nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, w której wyjaśniono, że: "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Ponadto podkreślono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że: "p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS. (...) Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia". Mając na uwadze powyższe rozważania oraz treść przywołanej uchwały I OPS 1/19, stwierdzić należało, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jako taka podlega kognicji sądu administracyjnego. Złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga na propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] kwietnia 2017 r., określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, była niedopuszczalna. Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 2.), odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.