III OSK 109/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 651/22 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 20 lutego 2022 r. nr DOM1.1125.6.2022.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. A. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 651/22, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę Z. A. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 20 lutego 2022 r. nr DOM1.1125.6.2022.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd zwrócił uwagę na treść uchwały NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, wedle której wobec niezłożenia propozycji dalszego zatrudnienia, dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza i zwolnienia ze służby w formie decyzji. Na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej "p.w. KAS", Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu niewątpliwie organ był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Jednocześnie organ, dokonując analizy przebiegu służby w kontekście złożenia bądź nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy, przedstawił przesłanki nieprzedstawienia ww. propozycji. Organ przedstawił przebieg służby skarżącej, posiadane przez nią kwalifikacje, wykształcenie, otrzymywane oceny okresowe, opisał ukończone szkolenia oraz ścieżkę awansową. Skarżącej była kilkukrotnie potrącana premia za nieprawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych. Organ wyjaśnił, że spośród wszystkich funkcjonariuszy i pracowników dawnej Izby Celnej w Białej Podlaskiej, żadnej propozycji nie otrzymało 38 osób, w tym 4 pracowników służby cywilnej, 1 pracownik niebędący pracownikiem służby cywilnej oraz 33 funkcjonariuszy. W liczbie 38 osób, które nie otrzymały propozycji, 19 osób posiadało uprawnienia emerytalne. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, wyjaśnia przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia propozycji pracy/służby. Skarżąca posiadała uprawnienia emerytalne, zaś przebieg jej służby nie był szczególnie wyróżniający się, nie pełniła dodatkowych funkcji, a jej wykształcenie pozostało na takim samym poziomie jak na początku zatrudnienia, wobec czego zrezygnowano z przedstawienia jej nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Okoliczności te mogły zostać wzięte pod uwagę przez organ na etapie decydowania o zasadności przedstawienia propozycji służby/pracy, wobec czego skargę Sąd oddalił. Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez: a) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć (i miałaby ona być zwolniona w ten sposób z służby) w sytuacji, gdy właściwie zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: DIAS) do wręczenia skarżącej propozycji służby i brak tej czynności był niezgodny z prawem, był wyrazem zakazanej prawnie dyskryminacji i Szef KAS powinien był to dostrzec i uwzględnić odwołanie, a oddalając odwołanie naruszył ww. przepisy, b) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie argumentacji użytej przez Szefa KAS (powielającego stanowisko DIAS w Lublinie), w sytuacji gdy okoliczności, na które powołują się te organy świadczą o więcej niż oczywistej nieprawidłowej ocenie faktów i przebiegu służby skarżącej i w efekcie o wadliwym zastosowaniu zaskarżonych przepisów (wadliwym uznaniu, że nie należy skarżącej przedstawiać propozycji służby lub pracy). 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, przez akceptację przez Sąd wadliwej konstrukcji orzeczenia organów obu instancji, w której stwierdzają one wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., w sytuacji w której powinna to ewentualnie (w najgorszym dla skarżącej wariancie) być decyzja o zwolnieniu z służby w dacie bieżącej i równej dacie wydania orzeczenia i przy powołaniu się na określone w ustawie o KAS (art. 276) przesłanki zwolnienia z służby (które naturalnie wówczas mogą podlegać ponownie kontroli sądowej), 3) "art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a." przez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy przez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń Szefa KAS oraz Dyrektora lAS w Lublinie co do powodów zwolnienia skarżącej z służby oraz podzielenie nieprawdziwej, niesłusznej i niesprawiedliwej oceny przebiegu służby skarżącej, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez: a) uznanie, że Szef KAS prawidłowo dokonał oceny dowodów w sprawie i zasadnie uznał, że rację miał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie twierdząc, że względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby przemawiały za brakiem wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby, b) uznanie, że Szef KAS prawidłowo dokonał oceny dowodów w sprawie i zasadnie uznał, że rację miał "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie" co do tego jakoby skarżąca podjęła zachowania lub działania pozwalające obiektywnie stracić do niej zaufanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania do WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, uznając zaskarżone orzeczenie za prawidłowe i należycie uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach podniesionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Za nietrafne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził żadnych tego typu uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia "art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a." w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Bowiem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem autor skargi kasacyjnej podnosząc omawiany zarzut zmierza do podważenia przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co w świetle powyższych wyjaśnień nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał istotę sprawy, przy czym nieuzyskanie oczekiwanego przez skarżącą zamierzonego rezultatu nie może stanowić słusznej podstawy do podniesienia tego typu zarzutu. Natomiast nie sposób odkodować jakie było zamierzenie autora skargi kasacyjnej, dotyczące podniesionego zarzutu w zakresie art. 2 p.p.s.a., skoro skarga skarżącego rozpoznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odnieść to należy także do zarzutu naruszenia art. 1 § 1, 2 p.p.s.a., zważywszy, że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy, a dodatkowo określa zakres obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie rozpoznawana sprawa jest sprawą sądowoadministracyjną. Co się tyczy z kolei zarzutu w kierunku naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., to zaznaczyć należy, iż ma on charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Orzecznictwo NSA wielokrotnie wskazywało, że przepis ten określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08). W rezultacie, zarzutem naruszenia "art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a." w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. bez powiązania tych przepisów z przepisami procedury administracyjnej regulującej postępowanie dowodowe, skarżący nie mógł skutecznie podważyć ustaleń stanu faktycznego i jego oceny. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że analiza przedmiotowej sprawy w swej istocie dotyczy wykładni przepisów ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadzonych w okresie transformacji administracji podatkowej i celnej, a mających na celu "skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej", jak wynika z uzasadnienia poselskiego projektu do tejże ustawy, zawartego w druku sejmowym nr 827. W dalszej części uzasadnienia projektu wskazano, iż ustawa zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające przejściowe, dostosowujące i końcowe, a tym samym, co do zasady reguluje kompleksowo kluczową z punktu widzenia badanego zagadnienia prawnego materię związaną m.in. z zatrudnieniem dotychczasowych funkcjonariuszy przekształcanej służby celnej. Zarzuty skarżącej sformułowane w skardze kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, z uwagi na jego ocenę przy nieuwzględnieniu przesłanek ustawowych umożliwiających zaproponowanie warunków służby w przekształcanej służbie celnej. Przesłanki te opisane zostały w art. 165 ust. 7 p.w. KAS i sprowadzają się do uwzględnienia posiadanych kwalifikacji funkcjonariusza, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Z punktu widzenia prowadzonej analizy i jednocześnie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej istotnym w sprawie jest to, czy skarżąca spełniała powyższe warunki, a tym samym, czy decyzje organów obu instancji nie były arbitralne, mimo pozostawienia przez ustawodawcę znacznej swobody decyzyjnej Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej, co do doboru kadrowego w nowo tworzonej Krajowej Administracji Skarbowej. Na wstępie jednak, w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej dotyczących niesłuszności kryteriów umożliwiających organowi nieprzedstawienie propozycji służby należy wyjaśnić, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją - zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148). Podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołanie w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.) czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat w przywołanym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku ...., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2). Z kolei zmiany w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowane było jako odmowa przyjęcia propozycji. W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Zwolnienie skarżącej ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się przez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy, jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji. Również w uchwale poszerzonego składu NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Dla wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego istotne przy tym jest czy selekcja ta została przeprowadzona prawidłowo czy nieprawidłowo. Zaznaczyć trzeba, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje. Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej służby funkcjonariuszki, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszce propozycji pełnienia służby w związku z jej indywidualną sytuacją. Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciążył zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszce propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym organowi znaczny luz decyzyjny. Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszce propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników. Z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ uzasadniając w ramach decyzji, brak przedłożenia danej osobie propozycji służby. Przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przedstawione wyżej uwarunkowania determinowały zakres koniecznego do przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego i jego ocenę. Mając to na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do tego, że organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów oraz w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącej propozycji służby lub pracy w związku z dotychczasowym przebiegiem jej służby. Z ustaleń organu II instancji zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca legitymuje się wykształceniem średnim - ukończyła Liceum Pocztowo-Telekomunikacyjne. Jej wykształcenie pozostało na takim samym poziomie przez cały okres służby. Przebieg służby skarżącej był oceniany na poziomie dobrym bądź oczekiwanym, z wyjątkiem okresu 1995-1996, w którym skarżącej była kilkukrotnie potrącana premia za nieprawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych. W tym okresie wystąpiły przypadki niewłaściwego zachowania się wobec interesantów jak i współpracowników. Jak wskazał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, na przestrzeni całego okresu służby skarżąca nie zajmowała stanowisk kierowniczych. W latach 2002-2009 nie była awansowana w stopniu, pomimo tego, że zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, po odbyciu 2 lat służby w stopniu dyspozytora mogła mieć nadany wyższy stopień. W trakcie obowiązywania ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej była awansowana dwukrotnie w 2010 i 2012 roku, w zwykłym trybie, po upływie określonych w tej ustawie lat służby w danym stopniu. Od 21 września 2012 r., kiedy została mianowana na stopień starszego aspiranta celnego do 28 lutego 2017 r., nie była mianowana na wyższy stopień służbowy. Zgodnie bowiem z art. 115 ust. 8 ustawy o Służbie Celnej, na pierwszy stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej może być mianowany funkcjonariusz, który posiadał wykształcenie wyższe oraz odbył szkolenie specjalistyczne i potwierdził egzaminem ukończenie tego szkolenia. Natomiast skarżąca wykształcenia wyższego nie posiadała. W 2011 r. skarżąca została odznaczona medalem złotym za wieloletnia służbę a w 2014 r. otrzymała dyplom Szefa Służby Celnej za wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych. Ze znajdujących się w aktach osobowych opinii i ocen wynika jednak, że wykonywanie obowiązków służbowych przez skarżącą oceniano na poziomie oczekiwań i na poziomie dobrym, a więc nie była oceniana na poziomie powyżej oczekiwań czy bardzo dobrym. Skarżąca w związku z pracą w szczególnym charakterze posiadała uprawnienia emerytalne. Stwierdzone przez organ okoliczności mają charakter obiektywny i miały decydujący wpływ na nieprzedłożenie skarżącej propozycji dalszego pełnienia służby lub pracy. Zgodzić się należy z organami i oceną Sądu pierwszej instancji, że w toku dokonywanego w ramach reformy służby skarbowo-celnej doboru kadry realizującej na należytym poziomie zadania powierzone tej służbie, organy były uprawione uwzględnić postawę skarżącej w całym okresie służby, podlegającej badaniu w ramach przesłanki dotychczasowego przebiegu służby. Wbrew zarzutowi z punktu 5) b) Szef KAS nie uznał, że "rację miał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie co do tego, jakoby skarżąca podjęła zachowania lub działania pozwalające obiektywnie stracić do niej zaufanie". W niniejszej sprawie nie była w ogóle poruszana kwestia zaufania do skarżącej. Przedmiotem kontroli była decyzja Szefa KAS z 20 lutego 20 22 r., która utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z 2 grudnia 2021 r. Zatem kwestie wadliwości ustaleń faktycznych we wcześniejszej uchylonej decyzji organu I instancji nie mają znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. Co prawda, brak wykształcenia wyższego czy brak dodatkowych szkoleń (poza obowiązkowymi) nie jest przeszkodą do bycia funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, jednak są to okoliczności, których brak łącznie z innymi okolicznościami mógł zadecydować, że skarżącej nie przedstawiono propozycji służby. Natomiast podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie związane z przyczynami braku wyższego wykształcenia skarżącej, przyczynami braku udziału w dodatkowych szkoleniach poza obowiązkowymi, ewentualnego stosowania wobec skarżącej mobbingu w latach dziewięćdziesiątych dwudziestego wieku i związaną z tym odmową sporządzenia notatki urzędowej, czy swobody i dowolności ze strony przełożonych przy awansowaniu funkcjonariuszy służby celnej, przy uznaniowości organów przy decydowaniu o tym, którym funkcjonariuszom zostanie wręczona propozycja służby lub pracy, nie wymagały prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, bowiem nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Organy administracji są zobowiązane do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W rezultacie za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia wskazanych tu przepisów procedury administracyjnej a zatem brak było przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji z tej przyczyny. W odniesieniu do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego, biorąc pod uwagę poczynione wyżej wyjaśnienia i ustalone przez organy okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował argumentację organów obu instancji, bowiem okoliczności, na które powołały się te organy świadczą o prawidłowej ocenie faktów, w szczególności przebiegu służby skarżącej i w efekcie o zgodnym z prawem zastosowaniu prawa materialnego i skorzystaniu z uprawnienia do nieprzedstawienia skarżącej propozycji służby lub pracy. Wbrew omawianemu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że stosunek służbowy skarżącej wygasł, bowiem organy administracji właściwie zastosowały kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS a brak przedstawienia skarżącej propozycji służby lub pracy był zgodny z prawem, w szczególności nie był wyrazem dyskryminacji skarżącej. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organy administracji celno-skarbowej, odpowiedzialne za realizację nałożonych na tę służbę zadań, muszą dbać o to, aby zadania te były realizowane w sposób należyty i terminowo. To zaś oznacza uprawnienie organów odpowiedzialnych za politykę kadrową do takiego doboru kadry, która postawione służbie cele i zadania będzie w ten sposób wypełniała. Organy winny dążyć do dostosowania zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie podejmując decyzję o nieprzedstawieniu skarżącej propozycji służby/pracy, uwzględnił potrzeby kadrowe podległej mu jednostki wynikające z limitów przyznanych etatów, przebieg dotychczasowej służby funkcjonariuszki, jej kwalifikacje i wykształcenie, otrzymywane oceny okresowe, opisał ukończone szkolenia i ścieżkę awansową, ale słusznie uwzględnił również fakt posiadania przez skarżącą uprawnień emerytalnych. Organ przedstawił okoliczności wynikające z akt osobowych i dokumentacji skarżącej. Wskazał obiektywne kryteria i reguły, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszce propozycji pełnienia służby w związku z jej indywidualną sytuacją. Zatem wzięto pod uwagę zindywidualizowane przyczyny niezłożenia skarżącej propozycji służby lub pracy. Ustalone przez organy a wskazane wyżej okoliczności mogły być wzięte pod uwagę w procesie wręczania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji służby lub pracy i mogły uzasadniać brak przedstawienia tej propozycji skarżącej, skutkujący wygaśnięciem jej stosunku służbowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać za kryterium dyskryminujące, "wieku i uprawnień emerytalnych skarżącej". Przede wszystkim trzeba zauważyć, że było to jedno z kryteriów branych pod uwagę przez organy. Miało ono charakter pomocniczy i nie było przesądzające w zakresie działań organu. Na brak przedstawienia propozycji służby lub pracy złożyła się bowiem całość dorobku zawodowego skarżącej. Sąd I instancji słusznie nie dostrzegł w działaniu organów administracji naruszenia zasady równego traktowania z uwagi na to, że zastosowały między innymi przesłankę nabycia przez skarżącą uprawnień emerytalnych, ponieważ nie była to jedyna przesłanka, tylko przesłanka dodatkowa. Organy dokonując wyboru osób do dalszej służby lub pracy, mogły brać pod uwagę, że sytuacja życiowa osób nieposiadających żadnych gwarantowanych świadczeń, była znacznie gorsza od sytuacji osób mających uprawnienia emerytalne. Należy tu zauważyć, że jak wyjaśnił organ I instancji, spośród wszystkich funkcjonariuszy i pracowników dawnej Izby Celnej w Białej Podlaskiej (w której pełniła służbę skarżąca) żadnej propozycji nie otrzymało 38 osób, w tym 4 pracowników służby cywilnej, 1 pracownik niebędący pracownikiem służby cywilnej oraz 33 funkcjonariuszy. W liczbie 38 osób, które nie otrzymały propozycji, 19 osób posiadało uprawnienia emerytalne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzyskanie uprawnień emerytalnych stanowiło usprawiedliwione społecznie kryterium doboru funkcjonariuszy do zwolnienia ze służby w toku przekształcania wskazanej wyżej reformy administracji celno-skarbowej, a co za tym idzie, nie może być uznane za kryterium dyskryminujące określoną grupę funkcjonariuszy. Spełnienie przez funkcjonariusza warunków nabycia prawa do emerytury jest społecznie usprawiedliwioną przesłanką jego wyboru do zwolnienia ze służby w ramach racjonalizacji zatrudnienia. Faktem jest, że organy administracji dokonując wyboru funkcjonariuszy do zwolnienia, nie mogą kierować się kryteriami, które mają charakter dyskryminacyjny. Jednak w przypadku zwolnień grupowych organy mogą w sytuacji gdy kwalifikacje funkcjonariuszy i ocena przebiegu ich służby jest na podobnym poziomie, posiłkować się kryterium sytuacji ekonomicznej funkcjonariusza, która w przypadku osoby uprawnionej do pobierania świadczenia emerytalnego, będzie bezpieczniejsza niż innych funkcjonariuszy nie mających takich uprawnień. W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego DIAS prawidłowo stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem prawidłowo skorzystał z przysługującej mu kompetencji wynikającej z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez nieprzedstawienie skarżącej propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Zatem, wydanie na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego skarżącej z dniem 31 sierpnia 2017 r. było dopuszczalną formą zakończenia stosunku służbowego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że ewentualne "stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej powinno nastąpić z datą bieżącą wydania pierwszej chronologicznej decyzji o zwolnieniu ze służby", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji wynikającej z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez nieprzedstawienie skarżącej propozycji służby do 31 maja 2017 r. to jego skutkiem było wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej w terminie określonym w tym przepisie, tj. 31 sierpnia 2017 r. i powstanie obowiązku organu wydania deklaratoryjnej decyzji w tym przedmiocie, tj. stwierdzającej ten fakt. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko NSA zaprezentowane zostało w sprawach o innym przedmiocie i odmiennym stanie faktycznym niż w niniejszej sprawie. Tymczasem NSA w wyrokach z 31 stycznia 2025 r. o sygn. akt III OSK 6695/21, z 27 maja 2025 r. o sygn. akt III OSK 1270/22 i z 14 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 2770/22 w sprawach o tym samym przedmiocie i o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, w kwestii daty wygaśnięcia stosunku służbowego, zaprezentował stanowisko podobne do przyjętego w niniejszej sprawie. W konsekwencji, nie mogły zostać uznane za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo, nie stwierdziwszy przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.