III OSK 109/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 477/21 oddalającego sprzeciw P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 477/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw P.W. (skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...] została wydana przy braku ustalenia okoliczności niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zdaniem Sądu, SKO, trafnie ocenił, że raport oddziaływania na środowisko zawiera szczegółowy opis warunków hydrologicznych planowanego przedsięwzięcia, zaś dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają stanowisko, że realizacja przedsięwzięcia na warunkach zaproponowanych przez inwestora została uzgodniona przez RDOŚ w [...] oraz Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...]. Jednocześnie w ocenie organu I instancji powstanie tuczarni trzody chlewnej "stanowi realne zagrożenie dla zatrucia płynących w pobliżu wód, a mianowicie rzeki [...]". W ocenie Sądu nie może budzić żadnych zastrzeżeń stanowisko organu II instancji, co do tego, że kwestionowanie ustaleń raportu, a także kwestionowanie stanowiska organów specjalistycznych, wymaga wiedzy specjalistycznej i jest możliwe pod warunkiem, że zostało poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady raportu. Nie może budzić wątpliwości także to, że dowody w tej formie powinien przedstawić podmiot, który kwestionuje ustalenia raportu (dokument sporządzany przez osobę legitymującą się stosownymi kwalifikacjami) w zakresie uzgodnień dokonanych przez specjalistyczne organy administracji publicznej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż istotne jest rozróżnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnienia dla wyniku postępowania głównego. Zwrócił uwagę, iż opinia nie wiąże organu, zaś jej moc i znaczenie są znacznie słabsze od uzgodnienia. W jego ocenie, nie może budzić wątpliwości to, że przedłożenie w kontrolowanym postępowaniu dodatkowej ekspertyzy, która będzie kwestionować ustalenia raportu poprzez potwierdzenie "realnych zagrożeń" dostrzeganych przez organ I instancji, zaktualizuje konieczność ponownego uruchomieniem procedur uzgodnieniowych. Sąd nie znalazł również podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia organu II instancji, iż zagadnieniem istotnym w kontrolowanej sprawie są kwestie związane ze sprzeciwami społecznymi, jakie budzi planowane przedsięwzięcie. Jednocześnie zauważył, że nie może budzić wątpliwości, iż ewentualne istotne uzupełnienie raportu zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do tego, aby ponownie zwrócić się o uzgodnienie i powtórnie przeprowadzić postępowanie z udziałem społeczeństwa. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu obrazę prawa procesowego — art. 3 § 2a i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu z uwagi na zaakceptowanie stanowiska organu II instancji co do tego, że zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy sprzeciw należało uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji oraz gdy sąd rozpoznający sprzeciw nie uwzględnił wskazówek wcześniej wydanego w sprawie własnego wyroku sygn. IV SA/Po 1214/20, którymi był związany podobnie jak organ II instancji. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu za instancję odwoławczą wedle norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu zaakcentowano, że Sąd nieprawidłowo zaakceptował stanowisko organu II instancji, zwłaszcza w kontekście wariantowania inwestycji oraz zagrożeń inwestycji, które zostały już omówione przez organ I instancji. W jego ocenie, organ II instancji nie wyjaśnił w decyzji dlaczego nie uznaje stanowiska organu I instancji, co sprawia, że organ II instancji przerzuca na organ I instancji ocenę wariantowania inwestycji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji, powielił wadliwość jaką sąd administracyjny I instancji badał poprzednio w sprawi o sygn. IV SA/Po 1214/20, a tymi wskazówkami był związany zarówno organ II instancji, jak i Sąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że organy administracji nie mogą stron postępowania zaskakiwać nie dając im szansy do obrony. Pokreślił również, iż jeżeli organ I instancji wyraża przekonanie o negatywnym oddziaływaniu zaproponowanego przedsięwzięcia na środowisko, to powinien swe stanowisko odpowiednio umotywować, tym bardziej, że przedstawia pogląd w kolizji z organami opiniującymi i uzgadniającymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnienia wymaga bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Jednocześnie akcentuje się, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ II instancji skutecznie wykazał konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozważania wskazać należy, że nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 2a i art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. i art. 153 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu przez Sąd wskazówek zawartych we wcześniej wydanym w sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1241/20, którymi był związany. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sądu Administracyjny z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1214/20 wskazał on, że ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia co do istoty sprawy, czy też konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. Wyjaśnił również, iż w sytuacji, gdy organ uzna za zasadne przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, jego obowiązkiem będzie sprecyzowanie, jakie okoliczności faktyczne wymagają dowodu. W przypadku zaś uznania, że zebrany materiał pozwala na ocenę zasadności złożonego wniosku, to będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia in meriti. W zaskarżonej decyzji SKO wskazano natomiast, że w aktach sprawy nie znajdują się żadne dowody uzasadniające odmienne od ustaleń raportu i organów opiniujących i uzgadniających stanowisko organu I instancji. Wyjaśniło, że stanowcze twierdzenia organu, że powstanie tuczarni trzody chlewnej na obszarze jednolitej części wód powierzchniowych stanowi realne zagrożenie do zatrucia płynących w pobliżu wód (rzeki [...]) nie zostało poparte żadnymi dowodami, które znajdowałyby się w aktach sprawy i pozwoliłyby na wyciągnięcie takich wniosków. W konsekwencji czyni to ustalenia organu I instancji gołosłownymi, zwłaszcza w kontekście postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z [...] września 2019 r. uzgadniającego przedsięwzięcie w proponowanym do realizacji wariancie. Organ II instancji zwrócił również uwagę, iż postępowanie administracyjne opiera się o zasadę prawdy obiektywnej ustalanej na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego w aktach sprawy. Dalej organ wywodził, iż stosując zasadę prewencji Burmistrz ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę, czy inwestor prawidłowo podszedł do kwestii wariantowania inwestycji i czy przeprowadzenie jej w innym wariancie przyczyniłoby się do zminimalizowania jej wpływu na środowisko lokalne. Organ II instancji zauważył również, iż Burmistrz zaniechał poinformowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem decyzji, które to uprawnienie zdaniem SKO przysługuje stronom niezależnie od tego, czy we wcześniejszych fazach postępowania strona mogła skorzystać z tego uprawnienia, bądź mimo takiej możliwości z niego nie skorzystał. Wskazał także na art. 79a k.p.a. wyjaśniając, iż organ był obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wskazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Dalej wywodził, iż jeżeli organ miał wątpliwości co do treści ustaleń poczynionych przez autorów raportu lub kwestionował te ustalenia powinien poinformować o tym inwestora, tak aby mógł on odnieść się do tych wątpliwości, ewentualnie przedstawił dodatkowy materiał dowodowy na poparcie swych twierdzeń. W konkluzji zwrócił uwagę, iż brak wyczerpującego zebranego materiału dowodowego i oparcie decyzji albo na przypuszczeniach, albo na materiale nie włączonym do akt sprawy uniemożliwiło wnioskodawcy zwalczanie przeciwnych inwestycji argumentów w ramach postępowania przed organem I instancji. Przypomnienia wymaga, iż jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11,). Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). W świetle wyżej poczynionych wywodów wskazać należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja organu II instancji spełnia wymagania wskazane przez Sąd w wyroku z 29 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1214/20, a co za tym idzie prawidłowa jest również ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w kontrolowanej decyzji organ wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części oraz sprecyzował, jakie okoliczności faktyczne wymagają dowodu i w jakim zakresie. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż z uwagi na specyfikę postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu II instancji, sąd dokonuje oceny kontrolowanych decyzji jedynie w zakresie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w ramach postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1241/21 sąd nie dokonywał oceny materialnoprawnych podstaw zaskarżonej decyzji, które wykraczałyby poza zakres narzucony treścią art. 138 § 2 k.p.a. Badał on jedynie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego nie zaś merytoryczną poprawność oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to może być przedmiotem rozważań sądu, dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w toku instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.