III OSK 1088/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 826/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 826/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w P. (dalej jako strona skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta P. (dalej jako Rada lub organ) z dnia [...] września 2021 r., Nr [...], w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej jako uchwała) oddalił skargę w całości. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną na wstępie uchwałę zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 9 ust. 2, § 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, § 11 ust. 1 i ust. 2. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 ze zm., dalej jako u.c.p.g.) przez określenie w § 10 ust. 1 uchwały minimalnych pojemności pojemników, w których mają być zbierane odpady komunalne z terenu nieruchomości niezamieszkanych, podczas gdy stanowiło to przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. i przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który stanowi, że minimalne pojemności pojemników określa się w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy, a nie w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.; 2) art. 6r ust. 3 i ust. 3b u.c.p.g. przez określenie w § 9 ust. 2, § 10 ust. 2 i 3, § 11 ust. 1 i 2 uchwały minimalnej częstotliwości odbioru odpadów (1 odbiór co 2 tygodnie, za wyjątkiem szkła - tu minimum 1 odbiór co 4 tygodnie), bez uwzględnienia ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych, co skutkuje zawyżeniem częstotliwości wywozu w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w szczególności w niewielkiej skali i w konsekwencji obciążeniem właścicieli tych nieruchomości (lokali) niezamieszkałych opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi nieadekwatną do rzeczywistej ilości wytwarzanych przez nich odpadów. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie: a) § 9 ust. 2 w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażeń: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie" oraz "przy uwzględnieniu wariantów dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w miesiącu, wskazanych w § 11 uchwały"; b) § 10 ust. 1 pkt 1 w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1300 l; w workach o pojemności 120 l"; c) § 10 ust. 1 pkt 2 w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników tj. wyrażenia: "dwu- lub czterokołowych o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej od 300 l", d) § 10 ust. 2 w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażeń: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust. 2 pkt 1-4 Regulaminu (papier, metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomaterialowe) oraz nie rzadziej niż raz na cztery tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust. 2 pkt 5 (szkło)" oraz "przy uwzględnieniu wariantów dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w miesiącu, wskazanych w § 11 uchwały"; e) § 10 ust. 3 w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru tj. wyrażenia: "nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie, przy uwzględnieniu wariantów dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w miesiącu, wskazanych w § 11 uchwały"; f) § 11 ust. 1 pkt 1 - 3 i ust. 2 w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a ewentualnie, gdyby Sąd stwierdził brak przyczyn odrzucenia skargi, o jej oddalenie w całości. Sąd Wojewódzki w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw i oddalił ją w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.) zostały spełnione. Dokonując merytorycznej oceny wniesionej skargi Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut sformułowany w odniesieniu do regulacji z art. 10 ust. 1 uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji inkryminowane postanowienia art. 10 ust. 1 uchwały co do pojemności są bowiem odzwierciedleniem odpowiednich regulacji zawartych w § 13 uchwały Rady z dnia [...] września 2021 r., Nr [...], w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Poznania (dalej jako Regulamin). Organ prawidłowo uregulował materię pojemności w Regulaminie, zaś w uchwale do tych regulacji nawiązał, wskazując zresztą na § 6 ust. 2 Regulaminu. W rezultacie podzielono argumentację organu, że walor normatywny w materii pojemności pojemników przypisać należy postanowieniom Regulaminu, a zapisy uchwały do tych postanowień nawiązują. Kwestia odbioru odpadów komunalnych znajdująca się w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. powinna być przy tym spójna z regulacjami dotyczącymi częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zawartymi w Regulaminie (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.). Tym samym Sąd Wojewódzki uznał, że minimalna częstotliwość odbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości powinna odpowiadać minimalnej częstotliwości pozbywania się odpadów tam określonej. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6r ust. 3. u.c.p.g. poprzez zawyżenie minimalnej częstotliwości odbioru odpadów w ramach § 9 ust. 2, 10 ust. 2 i 3 oraz 11 ust. 1 i 2 uchwały, Sąd pierwszej instancji wskazał, że również w tym zakresie regulacja zawarta w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. powinna być spójna z regulacjami dotyczącymi częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zawartymi w Regulaminie (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.). W ocenie Sądu Wojewódzkiego minimalna częstotliwość odbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości powinna odpowiadać minimalnej częstotliwości pozbywania się odpadów określonej w Regulaminie. Sąd ten podkreślił, że ocena strony skarżącej zakładająca, że regulacje zawarte w uchwale, jako niedostosowane do specyfiki jej potrzeb, nie mogą przesądzać o istnieniu podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozwiązań. Strona skarżąca jest jednym z tysięcy adresatów norm zawartych w Regulaminie i z natury rzeczy stopień dopasowania regulacji do potrzeb i oczekiwań każdego adresata może być inny. Końcowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publicznoprawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w uchwale, podejmowanej na podstawie przepisu art. 6r ust. 3 u.c.p.g., mogą być zawarte postanowienia dotyczące rodzaju i minimalnych pojemności pojemników, w których mają być zbierane odpady komunalne z terenu nieruchomości niezamieszkanych, podczas gdy ww. materia z woli samego ustawodawcy może być zawarta wyłącznie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a nie w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.; 2) art. 6r ust. 3 i ust. 3b u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że adresatem regulacji dotyczącej minimalnej częstotliwości odbioru odpadów, zawartej w uchwale, są jedynie podmioty odbierające odpady, a nadto, że nie obligują one organu do zróżnicowania częstotliwości odbierania odpadów, a jedynie je dopuszczają, podczas gdy skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, jej adresatem są wszystkie podmioty gromadzące odpady na terenie gminy, a - w świetle prawidłowej wykładni ww. przepisów - minimalna częstotliwość odbioru odpadów określona w uchwale nie może być ustalana dowolnie przez organ, w tym w sposób całkowicie oderwany od ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych znajdujących się w podobnej sytuacji, w szczególności ze względu na rodzaj i rozmiar prowadzonej w nich działalności. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie: a) § 9 ust. 2 w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażeń: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie"' oraz "przy uwzględnieniu wariantów dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w miesiącu, wskazanych w § 11 uchwały"; b) § 10 ust. 1 pkt 1 w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "o pojemności minimalnej 120 l; w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej 1300 l; w workach o pojemności 120 l"; c) § 10 ust. 1 pkt 2 w części dotyczącej ustalenia minimalnej pojemności pojemników, tj. wyrażenia: "dwu- lub czterokołowych o pojemności minimalnej 120 l bądź w pojemnikach podziemnych lub półpodziemnych o pojemności minimalnej od 300 l"; d) § 10 ust. 2 w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażeń: "jednak nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust. 2 pkt 1-4 Regulaminu (papier, metale, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe) oraz nie rzadziej niż raz na cztery tygodnie dla odpadów określonych w § 6 ust. 2 pkt 5 (szkło)" oraz "przy uwzględnieniu wariantów dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w miesiącu, wskazanych w §11 uchwały"; e) § 10 ust. 3 w części dotyczącej ustalenia minimalnej częstotliwości odbioru, tj. wyrażenia: "nie rzadziej niż raz na dwa tygodnie, przy uwzględnieniu wariantów dotyczących częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w miesiącu, wskazanych w § 11 uchwały"; f) § 11 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. Poszczególne zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). W tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a tym samym skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny tych zarzutów, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji. Nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 6r ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. polegający na przyjęciu, że w uchwale, podejmowanej na podstawie przepisu art. 6r ust. 3 u.c.p.g., mogą być zawarte postanowienia dotyczące rodzaju i minimalnych pojemności pojemników, w których mają być zbierane odpady komunalne z terenu nieruchomości niezamieszkanych, podczas gdy ww. materia z woli samego ustawodawcy może być zawarta wyłącznie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a nie w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. W ramach art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca określił obligatoryjne elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. I tak w pkt. 2 wskazanej jednostki redakcyjnej wskazano, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Natomiast w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. wskazane zostały obligatoryjne elementy uchwały regulującej szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie można zakwestionowanym postanowieniom uchwały skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w przypadku art. 10 ust. 1 uchwały jej inkryminowane postanowienia są odzwierciedleniem odpowiednich regulacji zawartych w § 13 Regulaminu, co przemawia za tym, że organ prawidłowo uregulował materię pojemności w Regulaminie, zaś w uchwale do tych regulacji jedynie nawiązał, wskazując przy tym na § 6 ust. 2 Regulaminu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmiennie aniżeli wskazuje na to skarżąca kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie zaprzeczył temu, że kwestia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów zastrzeżona została z woli ustawodawcy do zakresu przedmiotowego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Sąd pierwszej instancji wskazał natomiast, że w ramach uchwały wprowadzenie zapisów odpowiadających w swojej istocie odpowiednim postanowieniom Regulaminu nie może być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. Zastosowane w uchwale nawiązanie nie prowadzi bowiem do kreowania nowej regulacji, która wkraczałaby w wyłączny zakres regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 6r ust. 3 i ust. 3b u.c.p.g. Zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się w tym zakresie na wykazaniu, że minimalna częstotliwość odbioru odpadów określona w uchwale nie może być ustalana dowolnie przez organ, w tym w sposób całkowicie oderwany od ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów w odniesieniu do nieruchomości (lokali) niezamieszkanych znajdujących się w podobnej sytuacji, w szczególności ze względu na rodzaj i rozmiar prowadzonej w nich działalności. Nie ulega wątpliwości, że w ramach art. 6r ust. 3b ustawodawca wskazał, że dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że przepis ten kreuje po stronie prawodawcy lokalnego wyłącznie możliwość wprowadzenia takiego zróżnicowania (przy zachowaniu określonych wymogów ustanowionych w tym przepisie), jednocześnie nie obligując go do takiego działania. Zasadnie wskazał również Sąd Wojewódzki, że zapisy uchwały regulującej szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi muszą korespondować z odpowiednimi unormowaniami zawartymi w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jakkolwiek słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie, że częstotliwość odbioru odpadów ma wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6j ust. 3 u.c.p.g.) to jednak konieczność uiszczenia nieproporcjonalnej (w mniemaniu skarżącej kasacyjnie) opłaty za gospodarowanie odpadami nie może automatycznie przesądzać o dowolności działań organu. W tym zakresie wskazać należy, że opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi ceny za usługę, ale daninę publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami. W konsekwencji wysokość należnej opłaty nie zawsze musi odpowiadać faktycznym kosztom usługi, za którą jest ponoszona, co starała się uwypuklić i wykazać skarżąca kasacyjnie. Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.