III OSK 1077/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1223/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Janów z dnia 29 września 2016 r. nr 142/XXIII/16 w przedmiocie gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie I. uchyla w całości zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od Rady Gminy Janów na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1223/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda" lub "skarżący") na uchwałę Rady Gminy Janów (dalej: "Rada Gminy") z 29 września 2016 r. nr 142/XXIII/16 w przedmiocie gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie - stwierdził w części wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części skargę oddalił. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rada Gminy uchwałą z 29 września 2016 r. nr 142/XXIII/16, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 dnia marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g") oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390, dalej: "u.p.p.r.") przyjęła Gminny Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie dla Gminy Janów na lata 2016 – 2023. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Uchwała została opublikowana 5 października 2016 r., pod poz. 4984. W skardze do WSA na powyższą uchwałę Wojewoda zarzucił naruszenie z art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 296, dalej: "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") oraz z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego i nieuzasadnione uzależnienie jej wejścia w życie od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 3 uchwały). Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w pkt 1. stwierdził, że § 3 uchwały Rady Gminy w części tj. co do zapisu "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" został wydany z naruszeniem prawa; w pkt 2. w pozostałej części skargę oddalił. WSA wskazał, że stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych, a przepis art. 13 ustawy o publikacji aktów normatywnych zawiera zamknięty katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle powyższej regulacji ogłoszenie badanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym byłoby uzasadnione, o ile obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (pkt 10) albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). WSA wyjaśnił, że aktem prawa miejscowego jest taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz jest skierowany są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Sąd I instancji podzielił zarzut skarżącego, że zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego było nieprawidłowe. Gminny Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie dla Gminy Janów, został sporządzony dla określenia celów, planów, zadań i działań, jakie należy podejmować w Gminie zakresie objętym uchwałą, ale nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Tym samym wprowadzenie wymogu publikacji aktu niebędącego aktem prawa miejscowego naruszyło wskazany wyżej przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. WSA wskazał, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. zd. pierwsze, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia, czego w rozpatrywanej sprawie Wojewoda nie uczynił, mimo dopełnienia przez Radę Gminy wymogu przedłożenia organowi nadzoru uchwały w terminie 7 dni od jej podjęcia. Przepisy uchwały zatem weszły w życie i były stosowane. Mając powyższe na uwadze, WSA na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że uchwała w części, tj. co do zapisu, że "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" została wydana z naruszeniem prawa oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd miał na uwadze, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, a upływ czasu, o którym mowa w art. 94 ust. 2 u.s.g. wyłączył możliwość stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części. Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że przyjęty uchwałą Program nie obliguje żadnego z zewnętrznych wobec Gminy podmiotów do konkretnych działań, podczas gdy z pkt XI Programu wprawdzie wynika, iż podmioty zaangażowane w realizację Programu, a zatem wymienione w nim jako realizatorzy, wśród których znajdują się podmioty zewnętrzne wobec Gminy, składają do dnia 31 stycznia każdego roku do Ośrodka Pomocy Społecznej w Janowie sprawozdanie z realizacji Programu - co stanowi nałożenie na podmioty zewnętrzne wobec Gminy obowiązków sprawozdawczych; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, albowiem Sąd nie odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze dot. istotnego naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nałożenie w treści przedmiotowej uchwały obowiązków na pomioty pozostające poza strukturą administracyjną Gminy Janów, co utrudnia kontrolę instancyjną. 3. prawa materialnego, a mianowicie art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że możliwe jest stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa § 3 uchwały w części tj. co do zapisu "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego", podczas gdy, na podstawie wskazanych przepisów przy uwzględnieniu zasad określoności prawa oraz zaufania obywateli do organów państwa i do stanowionego przez nie prawa wynikających z art. 2 Konstytucji RP, należy orzec o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości, skoro § 3 uchwały regulujący jej wejście w życie narusza prawo w sposób istotny, a ponadto jego konstrukcja nie umożliwia wyodrębnienia samej daty wejścia uchwały w życie. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez radę gminy, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Wstępnie należy zastrzec, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że uchwalony na podstawie 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. gminny program zapobiegania przemocy w rodzinie nie jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowe stanowisko pozostaje poza zakresem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu błędnej wykładni art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., w ramach którego skarżący kasacyjnie wywodzi, iż wobec ustalenia, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, konieczne było stwierdzenie, iż w całości została ona wydana z naruszeniem prawa. Ograniczenie zastosowania formuły jurysdykcyjnej przewidzianej treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. wyłącznie do części treści § 3 uchwały, który określał dzień wejścia jej w życie - w ocenie skarżącego kasacyjnie - było wadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony już w orzecznictwie pogląd, że należy odróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i w związku z tym nie przewiduje obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdy rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale niespełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny). Uzależnienie wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego od uprzedniej publikacji dotyczy wyłącznie tych z nich, którym można przypisać walor aktów prawa miejscowego – art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych – wyroki NSA z 17 maja 2017 r., sygn. II OSK 2818/15 i z 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 2447/15. Uchwały nieposiadające tego przymiotu wchodzą w życie zgodnie z wolą organu stanowiącego wyrażoną w treści uchwały. Wyeliminowanie części postanowień § 3 uchwały spowodowało, że w obrocie prawnym pozostała klauzula: "Uchwała wchodzi w życie". Należy ją rozumieć w ten sposób, że uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Dodać należy, że nawet gdyby uchwała niebędąca aktem prawa miejscowego w ogóle nie zawierała w swej treści postanowień regulujących jej wejście w życie, nie byłoby to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W przypadku takiego swoistego aktu prawa wewnętrznego, kwestia ta nie wymaga tak znacznego sformalizowania jak w przypadku aktów prawa miejscowego. Brak wypowiedzi co do wejścia w życie takiej uchwały może być odpowiednio sanowany postanowieniami art. 30 u.s.g., z którego wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy i zarazem bezpośrednio zobowiązującym charakterem norm prawa administracyjnego. W sytuacji, w której organ podejmuje akt prawa wewnętrznego i nie stanowi o tym, kiedy ten akt wchodzi w życie, należy przyjąć, że organ wykonawczy podejmuje czynności związane z wykonaniem tego aktu niezwłocznie, kiedy to jest tylko możliwe z organizacyjnego i merytorycznego punktu widzenia. Organ ma bowiem nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wykonywania swoich kompetencji, w tym wykonawczych. Kiedy zaistnieją przesłanki do wykonania takiej uchwały, to organ wykonawczy powinien ją wykonać – zob. powołany wyżej wyrok w sprawie o sygn. II OSK 2818/15. W konsekwencji należało przyjąć, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego, a wyeliminowanie części treści § 3 kontrolowanej uchwały, nie skutkuje jej trwałą niewykonalnością. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W jego ramach skarżący kasacyjnie wytyka po pierwsze, że WSA poczynił błędne ustalenia faktyczne przyjmując, że zaskarżona uchwała nie nakłada żadnych obowiązków na podmioty zewnętrzne w stosunku do gminy, i po drugie, że wadliwie skonstruował uzasadnienie, albowiem nie odniósł się do zarzutu skargi eksponującego naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, określającym strukturalne wymogi uzasadnienia wyroku. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymienionych elementów, albo gdy wprawdzie je zawiera, ale jest lakoniczne, niepełne, nielogiczne i przez to niepozwalające na odtworzenie motywów wydanego rozstrzygnięcia. Jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące uwzględnieniem skargi kwalifikuje się również sytuację, gdy uzasadnienie jest sprzeczne z rozstrzygnięciem zawartym w wyroku, nie odnosi się do jednego z rozstrzygnięć wyroku, albo zawiera argumentację odnoszącą się do rozstrzygnięcia, którego w wyroku nie ma. Zasadniczo art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego, w ramach którego kwestionuje się ustalenia faktyczne poczynione przez sąd pierwszej instancji. Zarzut taki powinien być konstruowany w oparciu o odpowiednie przepisy dopełnienia, regulujące procesowe wymogi zbierania i oceny materiału dowodowego w sprawie. W typowych układach procesowych, w których wydawana jest decyzja administracyjna, będą to przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz związkowo powołane adekwatnie przepisy p.p.s.a. Z takim skonfigurowaniem nie mamy jednak do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. W procesie uchwalania gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym nie ma podstaw do stawiania zarzutu ich naruszenia. W realiach niniejszej sprawy zarzut błędnego ustalenia przez WSA, że kwestionowana skargą uchwała nie nakłada żadnych obowiązków na podmioty spoza ustrojowych struktur gminy został połączony z zarzutem nieodniesienia się przez ten Sąd do zarzutu skargi, w którym wytknięto naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w zw. z art. 7 Konstytucji. W takim skonfigurowaniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją podstawy do ich łącznego rozpoznania w formule oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący organ wywodził, że w pkt XI Programu – Monitorowanie – nałożono na Policję, a więc podmiot odrębny i ustrojowo niezależny od Gminy, obowiązek przekazywania Gminie raportów z realizacji Programu do 31 stycznia każdego roku. Organ podnosił, że takie działanie nie znajduje oparcia w prawie, a w szczególności w ustawowym umocowaniu do uchwalania gminnych programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie – art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny do tak postawionego w skardze zarzutu w ogóle się nie odniósł, co należy ocenić, jako naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podzielić trzeba stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zgodnie z konstytucyjnymi standardami praworządności, organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Tym samym, aby organ stanowiący gminy mógł treścią programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.p.r., nałożyć obowiązki na podmiot spoza struktur ustrojowych gminy, musi wykazać się stosownym umocowaniem ustawowym. Jeżeli takiego umocowania nie ma, postanowienia uchwały, które taki obowiązek nakładają dotknięte są wadą istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 u.s.g. Zgodnie z pkt XI Programu – Monitorowanie – "podmioty zaangażowane w realizację Programu" mają obowiązek corocznego sporządzania sprawozdania z jego realizacji. Do podmiotów tych, zgodnie z postanowieniami pkt X Programu, należy między innymi Policja – ostatnia kolumna tabeli – Realizator. W takim układzie, brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do przedmiotowego zarzutu nie pozwala na pełną kontrolę instancyjną wydanego wyroku. Z jednej strony WSA w uzasadnieniu wyroku przesądził, że Program nie zobowiązuje żadnego podmiotu zewnętrznego do konkretnych działań (s. 8 uzasadnienia), z drugiej jednak, mimo jasno sformułowanego w tej materii zarzutu skargi, nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że takiego zobowiązania nie kreuje pkt XI Programu. Przedmiotowe uchybienie zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do skorzystania z kompetencji kasacyjnej przewidzianej treścią art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni oceny prawne (wykładnię przepisów) sformułowaną w części zważającej niniejszego uzasadnienia i oceni zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez pkt XI Programu art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.p.r. i art. 7 Konstytucji RP. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935). Na zasądzoną kwotę 360 zł. składa się wynagrodzenie radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.