III OSK 1070/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Olga Wrońska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 950/18 w sprawie ze skargi W. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że wpisuje prawidłową datę zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie "[...] czerwca 2018 r." zamiast błędnej daty "[...] sierpnia 2018 r.", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 950/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę W. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowań, w tym postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia znak: [...] o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaświadczenie nie jest decyzją, wobec czego wniosek o wznowienie wydania zaświadczenia jest bezprzedmiotowy. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy, a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego, nie rozstrzyga także żadnej sprawy. W takim stanie rzeczy zdaniem Sądu organy słusznie przyjęły, iż postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej jest bezprzedmiotowe i zastosowały instytucję umorzenia postępowania administracyjnego. W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Zdaniem tego Sądu powyższej oceny nie zmienia fakt, iż organ powinien załatwić wniosek postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania, albowiem naruszenie formalne nie zmienia faktu, iż bezprzedmiotowość postępowania dotyczy tak podmiotu, jak i przedmiotu postępowania. Skargę kasacyjną złożyła W. H., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji gdy organ drugiej instancji (jak również organ pierwszej instancji) przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszyły: 1. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., przez nierozpatrzenie sprawy co do jej istoty i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2) k.p.a., albowiem skarżąca posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów i stanu prawnego, 2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., przez błędne uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywizmu i rzetelnego rozpatrzenia sprawy nakazującej organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnego z rzeczywistością, co objawiło się w szczególności wydaniem orzeczenia nieodnoszącego się do meritum sprawy, 4. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż w świetle wyżej wskazanych naruszeń prowadzenie postępowania zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie pogłębia zaufania uczestników postępowania do administracji publicznej, 5. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak w orzeczeniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty W. H. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż postępowanie nie dotyczyło wznowienia postępowania o wydanie zaświadczenia. Skarżąca zwróciła się co prawda z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jednakże jego przedmiotem było wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Osobną kwestią jest, iż skarżąca zwróciła się także o wydanie zaświadczenia. W tym przedmiocie Burmistrz Miasta R. wydał postanowienie z [...] października 2017 r., znak: [...], którym umorzył postępowanie w części dotyczącej wydania zaświadczenia. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, a następnie skargę do WSA w Rzeszowie. Tak Sąd Wojewódzki, jak i organy administracji wskazują na niemożność wznowienia postępowania o wydanie zaświadczenia w sytuacji, w której skarżąca nigdy nie wnosiła o wznowienie postępowania w tym zakresie. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z 16 września 2021 r., poinformowano pełnomocników stron postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, zarówno W. H., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, z którego wynika, że nie można wznowić postępowania o wydanie zaświadczenia, zatem wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia tego stanowiska i oparte są na twierdzeniu, że skarżąca nie wnosiła o wznowienie postępowania o wydanie zaświadczenia lecz wnosiła o wydanie zaświadczenia. Przy czym zaznaczyć trzeba, że co do zasady skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje niemożliwości wznowienia postępowania o wydanie zaświadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Organy administracji podjęły wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zebrały wyczerpujący materiał dowodowy i prawidłowo go rozpatrzyły. Oparły swoje rozstrzygnięcie na treści wniosku W. H. z [...] sierpnia 2017 r. skierowanym do Prezydenta R. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej skarżąca zażądała w tym wniosku wznowienia postępowań administracyjnych o sygnaturach [...] oraz [...], celem stwierdzenia ich nieważności, z uwagi na pozbawienie jej możliwości czynnego udziału w tych postępowaniach. Pierwsza z tych spraw dotyczyła wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania pralni na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] w R. Natomiast sprawa o sygnaturze [...] dotyczyła postępowania zakończonego wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść wniosku nie budzi wątpliwości. Użyta w nim liczba mnoga wyraźnie wskazuje, że skarżąca wnosiła o wznowienie obydwu wymienionych we wniosku postępowań. W związku z tym brak było podstaw do wzywania skarżącej o sprecyzowanie tego wniosku. Prezydent R. w pierwszej z wymienionych spraw odmówił wznowienia postępowania, natomiast co do żądania wznowienia postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia, będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, postepowanie umorzył jako bezprzedmiotowe. Należy tu dodatkowo zauważyć, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała przyjętego przez organy administracji przedmiotu postępowania, w szczególności nie kwestionowała go we wniesionym zażaleniu do organu drugiej instancji. To dodatkowo potwierdza niezasadność zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, że organy i Sąd rozpoznając sprawę oparły się na niewłaściwym przedmiocie postępowania. W tych okolicznościach zbędne było wyjaśnianie innych okoliczności niezbędnych do wydania zaświadczenia, w szczególności przesłanek wskazanych w art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., w tym interesu prawnego skarżącej w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego dotyczącego lokalu przy ulicy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w R. Zatem organ drugiej instancji i Sąd nie naruszył przepisów art. 104 § 2 w zw. z art. 138 § 2 i w zw. z art. 140 k.p.a. a także art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. Rozpoznał istotę sprawy i brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia bowiem postępowanie było bezprzedmiotowe i zbędne było badanie interesu prawnego skarżącej w uzyskaniu zaświadczenia. Określenie przez organy administracji w petitum zaskarżonych postanowień przedmiotu sprawy w skrócony sposób, w kontekście argumentacji zawartej w uzasadnieniach tych postanowień, nie może być podstawą uznania, że organy nie rozstrzygnęły sprawy o wznowienie postępowania o wydanie zaświadczenia, lecz o wydanie zaświadczenia. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się co do zasady niemożliwości wznowienia postępowania o wydanie zaświadczenia i bezprzedmiotowości takiego postępowania. Zatem, w sytuacji prawidłowo ustalonego przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji przedmiotu postępowania o wznowienie postępowania o wydanie zaświadczenia a nie jak twierdzi skarżąca, jako o wydanie zaświadczenia, organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe nie naruszając art. 105 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. Skoro organy uznały, że przedmiotem postępowania nie jest postępowanie o wydanie zaświadczenia, lecz o wznowienie już zakończonego postępowania o wydanie zaświadczenia, to organy nie były ograniczone wskazanymi przez autora skargi kasacyjnej dwoma sposobami rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. wydaniem zaświadczenia potwierdzającego zdarzenie lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. SKO w R. stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., w zaskarżonym postanowieniu zawarło uzasadnienie faktyczne, w którym przedstawiło okoliczności, na podstawie których doszło do prawidłowego przekonania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, oraz uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniło podstawę prawną z przytoczeniem przepisów, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1, 105 § 1, 245 i 217 § 2 k.p.a. Z uwagi na formalne rozstrzygnięcie sprawy, którego istotą była przede wszystkim wykładnia przepisów prawa w kwestii niemożliwości wznowienia postępowania o wydanie zaświadczenia na wniosek osoby niebędącej stroną postępowania, zbędne było przedstawianie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów niemających znaczenia dla takiego rozstrzygnięcia sprawy a zatem i dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 140 k.p.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu zasady pogłębiania zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Przy czym zarzut ten opiera na twierdzeniu, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem wyżej omówionych przepisów postępowania administracyjnego. Skoro, jak już wykazano, do zarzucanych naruszeń nie doszło, to nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Przy czym co do naruszenia zasady pewności prawa wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie podał w jaki sposób miałoby do tego dojść, a inne podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozostają w związku z tą zasadą. W tych okolicznościach, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia i prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Końcowo należy skarżącej wyjaśnić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie stoi na przeszkodzie temu aby skarżąca, jeśli jak twierdzi, ma interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wniosła o wydanie niezbędnego jej zaświadczenia i jej otrzymała. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostowano zaskarżony wyrok, ponieważ wpisano w nim błędną datę zaskarżonego postanowienia SKO w R. "[...] sierpnia 2018 r.". Natomiast prawidłowa data wydania tego postanowienia to "[...] czerwca 2018 r.".